Newsletter

Interes publiczny w nowej ustawie działkowej

Mateusz Kokoszkiewicz, 07.09.2012
Gmina powinna mieć prawo uwłaszczenia ogródków działkowych, ale z poszanowaniem praw działkowców

Gmina powinna mieć prawo uwłaszczenia ogródków działkowych, ale z poszanowaniem praw działkowców

Kwestia konstytucyjności ustawy o ogrodach działkowych nie spadła z nieba. Trybunał Konstytucyjny zajmował się nią już wielokrotnie. Wniosek o zbadanie jej niekonstytucyjności złożył Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Podmiot, który z kwestią samych działek niewiele pewnie ma wspólnego, natomiast z pewnością nie może patrzeć na niezgodną z Konstytucją działalność parlamentu. Nie warto wymieniać wszystkich poprzednich wyroków i ich tez – wszystkie problemy zostały opisane w sprawie o sygnaturze akt K 8/10. Najważniejsze problemy konstytucyjne to: pozycja Polskiego Związku Działkowców (PZD) względem innych organizacji zrzeszających działkowców, sytuacja właścicieli gruntów, na których położone są rodzinne ogrody działkowe, stosunki PZD ze zrzeszonymi w nim działkowcami. Kluczową jest oczywiście kwestia majątkowa: nieodpłatne ustawowe użytkowanie PZD na gruntach jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa.

Trybunał uchylił przepis art. 17 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nakazujący zgodę związku działkowców na likwidację ogrodu działkowego. Przywrócił władztwo gminy w tej sprawie, ale jednocześnie wskazał na prawa nabyte samych działkowców (art. 14 ustawy). Działkowcy spełniają istotne funkcje społeczne. Ich prawa zasługują na ochronę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, samorząd terytorialny powinien przejąć od Skarbu Państwa ciężar zmian ustrojowych. Dopuszczalne jest więc obciążenie go kwestią ogrodów działkowych. Jednak ubezwłasnowolnienie gminy, jakie było wynikiem poprzedniej ustawy, było nie do przyjęcia. Gmina to nie jest każda kolejna osoba prawna, ale uosobienie wspólnoty mieszkańców. Utrzymuje drogi, szkoły, parki  z których korzystają w wszyscy. W przeciwieństwie do właścicieli ogrodów działkowych, gmina dba także o porządek publiczny, o czystość i komunikację zbiorową.

Ogródki tak, ale nie wszędzie

Gmina, rzecz jasna, potrzebuje nieruchomości jako źródła dochodów. Najważniejszą jednak funkcją zasobu nieruchomości komunalnych jest wykonywanie zadań publicznych. W tym utrzymywanie ładu przestrzennego. Instrumentem zaś – kontrola podaży nieruchomości, utrudniona zresztą przez niekontrolowaną prywatyzację nieruchomości Skarbu Państwa.
Ład przestrzenny nie ma funkcji samoistnej. Ochrona zabytków, środowiska i przyrody, efektywne rozplanowanie transportu oraz wszystkie funkcje publiczne mające związek z przestrzenią – skupiają się właśnie w planowaniu przestrzennym. Tereny komunalne nie są oddzielone magicznym płotem od innych. Forma własności terenu nie może przesądzać o tym, czy władza publiczna ma wpływ na jego zagospodarowanie. Stąd konieczność planowania administracyjnego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może więc być traktowana jak jedna z wielu ustaw. A tym bardziej stosowana jako bariera administracyjna. W obecnej koncepcji urbanistyki prawo własności nieruchomości powinno być oderwane od prawa do decydowania o tym, co w danym miejscu będzie zbudowane. Skoro powszechnie uznaje się zasadność regulacji używania prywatnej własności nieruchomości – tym bardziej argumentem przeciw swobodzie decyzyjnej gmin nie może być ustawowe użytkowanie związku działkowców na jej własnych gruntach. Od kilkudziesięciu lat tereny te obejmowane są planami zagospodarowania przestrzennego, które często przewidują inny sposób użytkowania. Trudno więc uznać, że prawo do ogródka jest prawem do ogródka akurat w danym miejscu. Słowem: ogródki tak, ale nie wszędzie.

Z zasady sprawiedliwości społecznej wynika, że działkowcy powinni płacić – choćby niewielkie – opłaty za użytkowanie własności wspólnoty. Gmina ma wobec działkowców obowiązki: melioracja gruntu, zapewnienie wodociągu i komunikacji, oczyszczanie terenów wokół ogrodów (art. 12 ustawy). A jakie obowiązki wobec gminy mają działkowcy? Obok kwestii podniesionych przed Trybunałem (praw niezależnych stowarzyszeń działkowców czy stosunków między użytkownikiem ogrodu a związkiem) są także inne. Jedną z ich jest brak pieszego przejścia przez tereny, które często dzielą miasto. Problematyczna jest także kwestia nabywania praw przez osoby trzecie i obrotu ogrodami, z którego uzyskuje się nieuprawnione korzyści, płynące przecież z nieodpłatnego użytkowania własności publicznej. Należy zaproponować rozwiązanie, które uwzględni interes publiczny i uszanuje nabyte prawa działkowców.

Musi być sądowa kontrola umów

To oczywiste, że gmina powinna mieć prawo do wywłaszczenia ogrodu działkowego na cel publiczny. Jednak efektywne planowanie nie składa się tylko z planowania celów publicznych, ale także z przeznaczenia gruntów na cele prywatne. Gmina powinna mieć prawo do przeniesienia ogrodów działkowych, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla danego terenu inny cel zagospodarowania. Gmina może oczywiście uchwalić taki miejscowy plan, który usankcjonuje istnienie ogrodów w danym miejscu.

Ogrody powinno się przenosić na teren, który został przeznaczony na ten cel także w drodze planu. Trybunał nie zakwestionował zasad przenosin (art. 19 i 20 ustawy) przewidujących odszkodowania za składniki majątku oraz zapewnienie gruntu i niezbędnych urządzeń przez przenoszącego. By zapewnić związkom działkowców trwałość stosunków na danym terenie, powinny mieć cywilnoprawną podstawę używania gruntu – np. poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste. Bez pierwszej wpłaty, jedynie za opłatą roczną.

Jednakże gmina może nie mieć chęci realizowania swojej polityki planistycznej na całym swoim obszarze od razu po wejściu w życie ustawy. A sytuacja ogrodów w każdym wypadku wymaga trwałej regulacji. Zawieranie zatem przez gminy i związki działkowców umowy użytkowania powinny z jednej strony być konkretyzacją obowiązków gminy, z drugiej zaś – określać uczciwą opłatę za to użytkowanie oraz zasady korzystania z ogrodów działkowych przez wszystkich mieszkańców (do rekreacji, przejścia czy przejazdu na rowerze). Obie strony mogą mieć odrębną wizję takich umów, stąd konieczna jest możliwość zaskarżenia ich przed sądem.

Sprzeciwić należy się zdecydowanie pomysłom pełnego uwłaszczenia, tj. przyznania prawa do używania terenów nie tylko pod ogrody działkowe, ale pod wszelką możliwą działalność. Takie postępowanie zniweczyłoby i tak słabą politykę przestrzenną miast i doprowadziłoby do niekontrolowanej urbanizacji na terenach zdecydowanie do tego nieprzeznaczonych.

W odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa zajętych pod ogrody działkowe, uważam, że należałoby przekazać je gminie – za wyjątkiem sytuacji, gdy ogrody działkowe są już w obowiązującym planie miejscowym lub decyzji lokalizacyjnej przeznaczone pod państwowe cele publiczne.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił też uwagę na pozycję prawną PZD. Dla pełnego rozwiązania kwestii monopolu PZD nie tylko należy zezwolić na oddawanie gruntów nowym stowarzyszeniom działkowym (co jest już efektem wyroku Trybunału), ale także na wydzielanie na ich rzecz istniejących ogrodów PZD, jeśli taka będzie wola większości działkowców. Wiązać musi się to rzecz jasna z przejęciem odpowiedniej części jego zobowiązań, zwłaszcza wynikłych z działalności danego ogrodu działkowego.

Wobec wszystkich stowarzyszeń działkowców użytkujących grunty publiczne należy zachować zasadę sądowej ochrony praw poszczególnych działkowców (art. 35 ustawy). Skoro korzystają w uprzywilejowany sposób ze wspólnej własności, muszą być otwarte na to, że każdy może zostać ich członkiem na równych zasadach. Dziki obrót prawami do działek powinien być zakazany, a wszelkie płatności nowych członków powinny płynąć do stowarzyszenia, które przeznaczy je na wspólny cel: modernizację i rozwój ogrodu.

Niepotrzebna propaganda w przepisie prawnym

I jeszcze sprawa pozornie poboczna. Niekonstytucyjna ustawa z 2005 roku zmieniła propagandową nazwę, odwołującą się do wartości popularnych w poprzedniej epoce: pracownicze ogrody działkowe – na równie propagandową: rodzinne ogrody działkowe. Ma to przemawiać do serc współczesnych. Tymczasem nowa ustawa powinna po prostu określać przedmiot swojej regulacji, bez niepotrzebnego przymiotnika. Ogrody mogą przecież służyć rodzinom i pracownikom, ale i np. studentom czy samotnym matkom.

Początek obecnej ustawy pełny jest frazesów, np. „Spełniając pozytywną rolę w urbanistyce i ekosystemie miast i gmin, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone w rozumieniu innych ustaw, których funkcja polega w szczególności na przywracaniu społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych, ochronie środowiska przyrodniczego, kształtowaniu zdrowego otoczenia człowieka, pozytywnym wpływie na warunki ekologiczne w miastach, ochronie składników przyrody oraz poprawie warunków bytowych społeczności miejskich.” (art. 3). Obowiązujące „Zasady techniki prawodawczej”, które są zbiorem powszechnie uznanych reguł dotyczących stanowienia prawa stanowią w § 11: „W ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.”

I słusznie, bo ustawa jest aktem normatywnym, a nie ideologicznym. A wpływ działek na środowisko może być przedmiotem badań naukowych, a nie czymś, co można zadekretować.

Mam wrażenie, że powszechne przekonanie o społecznej roli i publicznym charakterze ogrodów działkowych nie będzie wynikać z nadętych zapisów ustawowych, ale z faktycznej otwartości, uczciwości i ekologicznego charakteru ich działania.

* Mateusz Kokoszkiewicz – student prawa na Uniwersytecie Warszawskim, działacz wrocławskich ruchów miejskich: Towarzystwa Upiększania Miasta Wrocławia, Obywatelskiej Rady Kultury i Wrocławskiej Inicjatywy Rowerowej