Newsletter

Samorządy wydadzą nasze pieniądze lepiej

Andrzej Rzońca, 25.05.2018

Za pół roku wybory do władz samorządowych. Platforma idzie do nich między innymi z propozycją zasadniczej zmiany w zasadach finansowania samorządów. Dlaczego taka zmiana jest potrzebna?

CC BY 3.0. Autor: Damianwiszowaty12

Andrzej Rzońca*: – W największym skrócie: potrzebujemy tej zmiany, żeby wzmocnić pozycję samorządów w Polsce, postawić kropkę nad „i” w procesie decentralizacji państwa. Udział samorządów w dochodach publicznych wynosi w naszym kraju 13%, a przeciętnie w Unii Europejskiej 16%, zaś w takich krajach, jak Niemcy, czy Szwecja 31%.

Co zyskamy, wzmacniając pozycję samorządów?

- Zakotwiczymy Polskę za Zachodzie. To właśnie w zachodnich liberalnych demokracjach idea silnych samorządów w praktyce funkcjonuje od dziesięcioleci, a w niektórych przypadkach – od stuleci. Mocna samorządność to fundament podziału władzy, chroniącego obywateli przed arbitralnością i despotyzmem rządzących, odróżniającego Zachód od Wschodu. Na Wschodzie ludzi, którzy wejdą w spór z władzą, nie obronią ani sądy, ani przeprowadzka – chyba że za granicę (a i tam władza potrafi ich dopaść). Na Zachodzie, jeśli lokalna władza doskwiera obywatelom, to ci ją szybko zmieniają w lokalnych wyborach. Zła lokalna władza nie jest w stanie długo mydlić ludziom oczu, bo rzut oka za miedzę unaocznia im, że da się rządzić lepiej. Odwołując się do pojęć z ekonomii, można powiedzieć, że nieuwaga wyborców szybciej przestaje być racjonalna, bo koszt oceny lokalnej władzy jest niższy, niż centralnej, a waga pojedynczego głosu wyborcy – wyższa.

Jak Platforma chce wzmocnić samorządy?   

- Żeby były one silne, potrzebują nie tylko szerszych kompetencji, ale i więcej pieniędzy, a więc nowych ram finansowania. Te ramy muszą, po pierwsze, umożliwiać pełną realizację powierzonych (możliwie jak najszerszych) zadań, po drugie, ułatwiać efektywne zarządzanie pieniędzmi podatników i, po trzecie, sprzyjać wyrównywaniu różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi rejonami naszego kraju.

Jak w takim razie powinien wyglądać model finansowania samorządów, żeby spełniał te wszystkie trzy warunki? Obecnie obowiązujący ich nie spełnia?

- Dwóch pierwszych z pewnością nie, a patrząc na skalę różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi rejonami kraju, które nie maleją, i z trzecim ma wyraźny problem. Dlatego proponujemy zasadniczą, głęboką zmianę. Uważamy, że budżet państwa – podobnie jak w Szwajcarii – powinien czerpać dochody głównie z podatków pośrednich (przede wszystkim z VAT). Natomiast całość wpływów z podatków dochodowych powinna pozostać tam, gdzie mieszkają ludzie, którzy je płacą. Podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) zasili budżety gmin i wraz z nową „subwencją solidarnościową” zastąpi obecną „subwencję ogólną”, przekazywaną gminom z budżetu centralnego. Jednocześnie gminy zyskają prawo podniesienia kwoty wolnej od PIT ponad kwotę bazową ustaloną na poziomie całego kraju. Podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) trafi do budżetów regionów – i będzie zasadniczym źródłem finansowania ich zadań, włączając w to zadania, które dziś realizują wojewodowie. Platforma postuluje bowiem, żeby kompetencje wojewodów przejęli marszałkowie.

Ile pieniędzy z PIT i CIT teraz dostają samorządy? Jak duża to będzie zmiana?

- Obecnie do samorządów trafia ok. 49% podatku PIT i nieco ponad 20% podatki CIT. W obecnych realiach to jest, odpowiednio, 48 i 9 miliardów złotych. Gdyby wprowadzić naszą propozycję, samorządy zarządzałyby 103,7 miliardami złotych z PIT oraz 41,5 miliardami złotych z CIT. Oczywiście, przekazanie całości wpływów podatkowych musiałoby się wiązać z przekazaniem wielu dodatkowych zadań, dziś w całości albo częściowo pokrywanych przez budżet centralny.

Ale co się stanie z budżetem państwa? Jeżeli CIT i PIT zostaną w samorządach, jak budżet opłaci wojsko, edukację i setki innych zadań państwa?

- Po pierwsze, wraz z większymi dochodami, samorządy przejmą finasowanie wielu zadań. Po drugie, nasza koncepcja oznacza likwidację subwencji ogólnej dla gmin. Bilans netto dla budżetu państwa zamknie się w pierwszym roku stratą, ale nie będzie ona duża. O jej wielkości zdecyduje to, w jakiej części budżet i bogate samorządy – gminy i województwa – podzielą się kosztami subwencji solidarnościowej dla słabiej rozwiniętych rejonów, którą planujemy wprowadzić. Na samym zastąpieniu subwencji ogólnej dla gmin przez wzrost ich udziału we wpływach z podatku PIT budżet straciłby około 1 mld zł – w zestawieniu z jego rozmiarami to marginalna kwota. Można ją traktować jako minimalną skalę korzyści, którą osiągną gminy z nowych ram ich finansowania, swoisty „bonus” finansowy, nie wiążący się z żadnymi dodatkowymi zadaniami. Jeśli chodzi o regiony, to nie licząc woj. mazowieckiego (ze względu na efekt Warszawy) w żadnym województwie dodatkowe dochody z tytułu zwiększenia udziału województw we wpływach z CIT nie przewyższą budżetu, którym już dzisiaj dysponują wojewodowie. Nowe ramy finansowania województw samorządowych mogą więc być zupełnie neutralne dla finansów państwa.

Po co więc ta cała rewolucja w finansowaniu samorządów, skoro po uwzględnieniu poszerzenia ich kompetencji, ich sytuacja dochodowa nie zmieni się istotnie?

- Po to, żeby poprawić efektywność gospodarowania pieniędzmi podatników. To – przypomnę – jedno z trzech zasadniczych kryteriów, którymi się kierowaliśmy, projektując nowe ramy finansowania samorządów. Naszym celem nie jest wygodniejsze życie samorządowców, ale to, żeby Polacy za pieniądze, które płacą państwu w postaci podatków, dostawali od tego państwa więcej, niż dotychczas. Pozostawienie wpływów z PIT w gminach spowoduje, że ludzie będą mieli większą wiedzę i kontrolę nad tym, na co są wydawane ich podatki. Ten sam mechanizm zadziała na szczeblu województw w odniesieniu do podatku CIT. Przedsiębiorcy będą lepiej widzieć związek płaconych przez siebie podatków z warunkami, w jakich funkcjonują ich firmy. Dodatkową zaletą tego systemu będzie niższy koszt poboru podatków w relacji do wielkości wpływów – dziś jest on jednym z najwyższych spośród wszystkich krajów OECD.

Część publicystów, oceniających program samorządowy Platformy, twierdzi jednak, że jej propozycja oznacza skokowy wzrost nierówności pomiędzy regionami. Te najbogatsze, takie jak Pomorze, Dolny Śląsk albo Wielkopolska (i lezące na ich terenie gminy), będą miały do dyspozycji ogromne pieniądze – bo na ich terenie jest znacznie więcej przedsiębiorstw i zamożnych podatników, płacących PIT. Te biedniejsze, zwłaszcza ze ściany wschodniej, zostaną z niczym.

- Ten zarzut to kompletna bzdura. Nasz model uniemożliwi powstawanie bogatych enklaw, separujących się od reszty kraju. Już o tym wspomniałem – zmniejszanie różnic to trzeci fundamentalny warunek, który muszą spełniać nowe ramy finansowe.

Ale jak ma być on realizowany?

- Słabiej rozwinięte gminy i regiony, po pierwsze, będą otrzymywać subwencję solidarnościową, która uzupełni ich dochody. Chcemy, żeby subwencja solidarnościowa była finansowana i z budżetu państwa,  i z podatków dochodowych płaconych lokalnie w lepiej rozwiniętych częściach kraju. Ten dualizm finansowania jest niezbędny: bez udziału budżetu państwa w finansowaniu subwencji solidarnościowej, wzmocnienie bodźców samorządów do poszerzania bazy podatkowej, czyli tworzenia ludziom jak najlepszych warunków do zarabiania, byłoby ograniczone. Z kolei bez udziału samorządów trudno byłoby zapewnić spójność między poszczególnymi rejonami kraju, w tym zbudować wspólnotę. W części pokrywanej przez budżet centralny subwencja solidarnościowa powinna być powiązana z wpływami z VAT-u. Dzięki temu jej wielkość będzie automatycznie się powiększać wraz ze wzrostem zamożności Polaków i ich zakupów. Słabiej rozwinięte części kraju będą miały gwarancję stabilnie rosnących dochodów zapewniających finansowanie dostępu do usług publicznych o coraz wyższej jakości. Jednocześnie nie będą karane – jak dzieje się to dzisiaj – obcięciem subwencji za wysiłki służące zwiększeniu dochodów mieszkańców i, w efekcie, płaconych przez nich podatków do lokalnego budżetu. Będą też w stanie konkurować kwotą wolną z lepiej rozwiniętymi rejonami. Jej podniesienie będzie bowiem uszczuplać znacznie mniejszą część ich budżetów, niż w lepiej rozwiniętych rejonach.

Po drugie, Platforma przedstawiła pomysł na swoistą wewnętrzną politykę spójności, która będzie prowadzona obok tej finansowanej z funduszy unijnych. Polityka ta będzie sprzyjać niwelowaniu historycznie ukształtowanych różnic między rejonami kraju przez wzrost inwestycji.

Na czym ta wewnętrzna polityka spójności miałaby polegać?

- Samorządy zyskają nowe źródła dofinansowania inwestycji: miasta – fundusz rewitalizacji i infrastruktury, a tereny wiejskie – fundusz rozwojowy. Fundusze te powinny być zasilane nie tylko pieniędzmi europejskimi, ale i jednorazowymi dochodami budżetu, w szczególności wpłatami z zysku NBP. Teraz takie dochody są natychmiast przejadane. W latach 2016-2017 pojawiło się prawie 30 mld zł takich dochodów – ale niestety nic po nich nie pozostało, wszystko zostało przejedzone.

Wróćmy do subwencji solidarnościowej. Ile gmin ją otrzyma?

- Subwencja ta musi być odpowiednio szeroka. Żeby sytuacja dochodowa wszystkich gmin się poprawiła, powinna uzupełnić dochody co najmniej 1903 gmin. Mówimy więc o miliardowych transferach, które zagwarantują, że scenariusz „Warszawy odrywającej się od biednego Mazowsza” i „Pomorza uciekającego Warmii i Mazurom” nigdy się nie ziści. Dodatkowo, budżety tych gmin, które są objęte różnego rodzaju formami ochrony przyrody (a więc nie mogą rozwijać intensywnej gospodarki) zasili rekompensata ekologiczna. Samorządy zyskają także dochody z zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, którymi dziś władają agencje i instytucje rządowe, obsadzone partyjnymi nominatami. Powtórzę: każda gmina bez wyjątku skorzysta finansowo na nowych ramach finansowania samorządów.

Czy gminy otrzymujące subwencję solidarnościową będą miały pełną swobodę w jej wydawaniu?

- Dochody z subwencji solidarnościowej w pierwszym rzędzie powinny być wydawane na poprawę w obszarze edukacji. Zapewnienie wszystkim dzieciom, niezależnie od tego, gdzie mieszkają, dostępu do porządnej szkoły jest najskuteczniejszym sposobem na niwelowanie historycznych różnic. Zarazem tak skonstruowana subwencja solidarnościowa nie wywoła poczucie krzywdy w najzamożniejszych samorządach, które łatwo mogłoby się zrodzić, gdyby nie widziano tam wymiernych efektów pomocy udzielanej słabiej rozwiniętym częściom kraju.

Krytycy propozycji Platformy twierdzą, że przekazanie samorządom całości dochodów z CIT i PIT musi doprowadzić do wyścigu regionów, niepotrzebnej rywalizacji, która może być groźna dla spójności państwa jako całości.

- Konkurencja jest czymś dobrym, a nie złym – także w przypadku samorządów, bo wymusza rozsądne gospodarowanie. I nasza propozycja rzeczywiście tę konkurencję wzmocni. Chcemy, żeby na wzór Szwecji, samorządy miały szeroką autonomię w decydowaniu, jak wydawać pieniądze podatników – przy obowiązku zachowaniu centralnie ustalonych standardów usług publicznych, zwłaszcza w obszarze edukacji i ochrony zdrowia. Władze gmin będą przy tym decydować nie tylko, na co wydać pieniądze podatników, ale także w jakiej części je wydać, a w jakiej – zwrócić mieszkańcom.

Skąd ten pomysł? Czy nie jest on przejawem jakiejś aberracji ideologicznej?

- Nie podejrzewam, żeby Szwedzi, czy Szwajcarzy jakoś szczególnie silnie kierowali się ideologią – i w dodatku tą samą. Prędzej byłbym skłonny przyznać, że w sprawach finansów i jedni, i drudzy twardo stąpają po ziemi. I my na nich się wzorujemy. A mówiąc zupełnie poważnie, kierujemy się wynikami badań naukowych. Wskazują one, że wprowadzenie elementów konkurencji podatkowej między samorządami ma zasadnicze znaczenie dla efektywności gospodarowania przez nie pieniędzmi podatników. Żeby interes władz był w możliwie dużym stopniu zbieżny z interesem mieszkańców, władze muszą mieć możliwie twarde ograniczenie budżetowe, wiążące wydatki publiczne i czerpane z nich korzyści, w tym polityczne, z ciężarami podatkowymi i wynikającymi z nich kosztami, w tym politycznymi, nakładanymi na wyborców. Konkurencja podatkowa zmusza samorządy do kalkulowania, czy aby na pewno dany ich wydatek bardziej podniesie społeczny dobrobyt, niż obniżą go podatki, z których miałby on być finansowany. Bez niej dla samorządowców liczy się tylko jedna strona tego rachunku: korzyści z danego wydatku przy pominięciu uciążliwości finansujących go podatków. Tak zniekształcony rachunek korzyści i strat z wydatków publicznych sprawia, że nie mają one szans ukształtować się na poziomie maksymalizującym społeczny dobrobyt. Pieniądze podatników są w części marnotrawione: albo w bogatych rejonach kraju, jeżeli samorządy muszą się utrzymać z dochodów własnych, albo w biednych, jeśli zasadniczym źródłem dochodów samorządów są transfery z budżetu.

Jak miałaby wyglądać ta konkurencja podatkowa między samorządami, której chce w Polsce Platforma?

Polska nie jest  gotowa, żeby – jak w Szwajcarii – dopuścić konkurencję stawkami podatków między samorządami, bo z powodów historycznych istnieją duże różnice w poziomie rozwoju między różnymi częściami naszego kraju. Gminy nie dostaną więc prawa zmiany stawek podatkowych. Te będą ustalane centralnie, przez parlament, tak jak obecnie. Gminy będą mogły zwiększać wyłącznie kwotę wolną od PIT.

Co da taka forma konkurencji podatkowej?

Skorzystają na niej przede wszystkim słabiej zarabiający. Jeśli zwiększą się przepływy ludzi między poszczególnymi rejonami kraju, to przede wszystkim niezamożnych, tj. niedysponujących kapitałem. Takie przepływy sprzyjałyby wyrównywaniu dochodów na mieszkańca. Nie będą natomiast prowadzić do nieefektywnego przepływu kapitału, czyli takiego, który nie odzwierciedlałby naturalnych różnic w jego zyskownym użyciu. Nadaliśmy naszej propozycji taką konstrukcję, żeby czerpać wszelkie możliwe korzyści z konkurencji podatkowej, i nie ponieść żadnych kosztów, którymi ona grozi.

 

* prof. Andrzej Rzońca – główny ekonomista Platformy Obywatelskiej