Newsletter

Dlaczego trzeba odbudować filar kapitałowy w systemie emerytalnym?

Andrzej Rzońca, 16.03.2018
Musimy osłabić zależność między wypłatami emerytur a sytuacją demograficzną. To wymaga rozbudowy filara kapitałowego w systemie emerytalnym. Da się to zrobić, zasilając konta emerytalne Polaków akcjami spółek w posiadaniu Skarbu Państwa – mówi w rozmowie z Instytutem Obywatelskim prof. Andrzej Rzońca*

Instytut Obywatelski: W ramach przedstawionego niedawno pakietu reform emerytalnych #TwojaPolska, Platforma Obywatelska proponuje, by ustawowo zadecydować, że środki pozostałe w OFE są własnością prywatną, a nie – jak do tej pory– częścią publicznego systemu emerytalnego. Dlaczego?

Andrzej Rzońca: – Chcemy w ten sposób przekonać Polki i Polaków, że warto odkładać na emeryturę. Musimy im dać pewność, że rząd – ani ten, ani żaden następny – nie sięgnie po oszczędności zgromadzone w tzw. kapitałowym filarze systemu emerytalnego.

- Rząd PO-PSL wprowadził reformę, która przez krytyków była opisywana właśnie jako sięgnięcie po oszczędności. Można więc postawić zarzut, że teraz Platforma nie tyle dba o przyszłych emerytów, co chce utrudnić życie PiS-owi.

- Krytykowałem wtedy decyzję Platformy i nadal oceniam ją negatywnie. Rozwiązanie, które proponujemy, zamyka furtkę, z której skorzystano w 2013 roku. Rząd mógł wtedy przenieść obligacje skarbowe z OFE na indywidualne subkonta w FUS, bo środki w filarze kapitałowym miały charakter publiczny. Stwierdził to w swoim wyroku Sąd Najwyższy, a później podtrzymał Trybunał Konstytucyjny. Trzeba więc zmienić charakter środków w filarze kapitałowym. Na marginesie istnieją trzy zasadnicze różnice między tym, co zrobił rząd Platformy, a tym, co zapowiada teraz PiS.

Jakie to różnice?

Po pierwsze, różne są okoliczności. Platforma podjęła decyzję o przeniesieniu obligacji skarbowych z OFE na indywidualne subkonta w FUS, kiedy wciąż w strefie euro trwał kryzys zadłużeniowy i wydawało się, że za chwilę po gospodarce światowej rozleje się trzecia fala kryzysu. Decyzja ta obniżyła jawny dług publiczny, co poszerzyło pole manewru w finansach publicznych na wypadek kryzysu.

Dziś sytuacja jest inna. Mamy najlepszą od wielu lat koniunkturę w gospodarce światowej, dzięki której do budżetu płyną pieniądze szerokim strumieniem. Jeśli rząd PiS ma zakusy na oszczędności w filarze kapitałowym, to dlatego, że pomimo nadzwyczajnych dochodów zdążył już zużyć rezerwę fiskalną odziedziczoną po poprzednikach! Miała ona złagodzić przyszłe wstrząsy… ale już jej nie ma. Polska należy do pięciu krajów w UE, w których dług publiczny będzie w br. wyższy niż w 2015, przy czym u nas ten przyrost zadłużenia ma być największy.

A druga różnica?         

Jest nią przedmiot decyzji. Rząd Platformy zamienił obligacje skarbowe, czyli jeden rodzaj zobowiązania państwa, na zapis na indywidualnych subkontach w FUS, czyli inne jego zobowiązanie. Teraz rzecz nie idzie o zamianę jednych zobowiązań państwa na inne. Rząd PiS chce upartyjnić przedsiębiorstwa, w które inwestowano oszczędności emerytalne Polaków, oraz położyć łapę na żywej gotówce zgromadzonej w filarze kapitałowym.

Trzecia różnica między tym, co zrobił rząd PO-PSL, a tym co robi PiS, jest najważniejsza – dotyczy wniosków wyciągniętych z tamtej operacji zmian w OFE.

Platforma uznała, że wielu obywateli nie godzi się z odgórną zamianą jednych zobowiązań państwa na inne; wolą oni mieć obligacje skarbowe, niż zapisy na indywidualnych subkontach w FUS. Chcemy im to umożliwić, a nawet pójść dalej i dać im możliwość zamiany obligacji na akcje państwowych spółek. Wsłuchanie się w głos obywateli jest warunkiem odbudowy ich zachwianej wiary w sensowność gromadzenia kapitału emerytalnego. PiS natomiast, który – przypomnę – głośno popierał tamtą zamianę, wyciąga wniosek, że skoro dało się ją przeprowadzić bez większych oporów, to teraz przejdzie prawdziwy skok na oszczędności emerytalne. Partia ta, powtórzę, zamierza odebrać ludziom akcje, w które inwestowano ich oszczędności emerytalne, oraz żywą gotówkę odłożoną w filarze kapitałowym.

Platforma dziś proponuje alternatywny scenariusz: wzmocnienia filaru kapitałowego. Jak dokładnie to ma wyglądać?

- O pierwszym elemencie naszego programu #TwojaPolska wspomnieliśmy: chcemy ustawowo przesądzić, że oszczędności w filarze kapitałowym to prywatna własność. Drugi element naszego planu to możliwość ponownej zamiany zapisów w FUS na obligacje skarbowe i przeniesienie ich do filara kapitałowego – na życzenie zainteresowanej osoby (nieobligatoryjne). I wreszcie trzeci element to możliwość zamiany części obligacji skarbowych na akcje spółek w posiadaniu Skarbu Państwa. Nikogo nie chcemy do niczego przymuszać. Obywatele będą mogli utrzymać zapis na indywidualnym subkoncie w FUS albo zamienić go na obligacje lub akcje. Wybór będzie należał do nich. Jest jeszcze element czwarty programu #TwojaPolska, ale niech na razie pozostanie tajemnicą.

Czy takie radykalne, przynajmniej w społecznym odbiorze, kroki są konieczne?

- Są, podobnie zresztą jak trzy ustawy „aktywizujące”, których projekty złożyliśmy do laski marszałkowskiej jesienią. Przypomnę: pierwsza miała zwiększyć dochody dorabiających sobie emerytów, druga – radykalnie podnieść opłacalność pracy i zatrudniania osób w wieku emerytalnym, a trzecia stworzyć zachęty dla młodych do zakładania firm, a tym którzy nie odkryją w sobie żyłki przedsiębiorcy – ułatwić wejście na rynek pracy. PiS pierwszą z tych ustaw odrzucił w ubiegłym tygodniu – już w pierwszym czytaniu, a pozostałe trzyma w sejmowej zamrażarce. Platforma chciała pomóc rządzącym wypić piwo, które nawarzyli, obniżając wiek emerytalny, nie wiążąc pobierania zasiłku 500+ z warunkiem nieporzucania pracy, czy podnosząc wiek obowiązku szkolnego. Każde z tych działań będzie pogłębiać niedostatek rąk do pracy w naszym kraju, związany ze starzeniem się polskiego społeczeństwa – dwa pierwsze od razu, a trzecie za kilkanaście lat. Ale PiS nie przyjmuje do wiadomości, że rozwój bierze się z pracy. Że niedostatek pracowników uderza też w inwestycje, bo po co inwestować w nowe linii produkcyjne, skoro brakuje ludzi do obsługi już istniejących. Że mniejsze inwestycje oznaczają także mniej innowacji, gdyż nośnikiem znacznej ich części są nowe maszyny i urządzenia. Dramat.

Czym to się skończy?

- Nieodpowiedzialne decyzje rządu PiS wiodą nas do emerytalnej katastrofy. Obniżenie wieku emerytalnego – w przypadku kobiet do najniższego poziomu w całej Europie – skazuje nasze społeczeństwo na głodowe emerytury i podwyżki podatków. Żeby emerytury nie spadły poniżej minimum określonego przez Międzynarodową Organizację Pracy, po 2030 roku rząd będzie musiał zwiększać dotację z budżetu do FUS co roku o kolejne 0,3% PKB, czyli 6 mld zł. W 2040 roku ten dodatkowy koszt sięgnie 2,7% PKB, czyli ponad dwukrotnie przekroczy to, co dzisiaj jest wydawane na zasiłek 500+. Żeby zdobyć te olbrzymie środki, państwo będzie musiało ściąć wydatki na inne cele: na zdrowe, edukację czy wojsko, lub podnieść podatki dusząc pensje i dochody Polaków. Alternatywą jest skrajne ubóstwo osób starszych, z którym zmagać się będzie nawet trzy czwarte osób urodzonych po 1975 roku. Mamy więc zagwarantowane ostre konflikty społeczne, zwłaszcza, że PiS jednocześnie tworzy „kominy emerytalne”, znosząc limit składek emerytalno-rentowych.

O co chodzi z tymi kominami?

- Tak nazywam bardzo wysokie emerytury dla wybranych. Dzięki likwidacji limitu składek, prezesi największych spółek kontrolowanych przez państwo w rok zgromadzą większy kapitał emerytalny, niż znaczna część społeczeństwa przez całe zawodowe życie. Ze względu na swój wiek większość PiS-iewiczów zapewne zdąży jeszcze skorzystać z tego kapitału. Sowite emerytury będą osładzać im wspomnienie po bajońskich apanażach w upartyjnionych spółkach. Ale już młodym osobom, dziś wchodzącym na rynek pracy, grozi bieda-emerytura bez względu na sumę odprowadzanych składek. 6,4 mld zł, które w 2019 roku budżet zyska na zniesieniu limitu składek emerytalno-rentowych, PiS „zagospodaruje” (czytaj: szybko wyda), a kiedy przyjdzie zwrócić obecnie młodym opłacone przez nich składki emerytalne, pojawią się krzyki, że to niemoralne, żeby nieliczni dostawali wysokie świadczenia, skoro większość klepie biedę. Wtedy zostanie wprowadzona emerytura obywatelska, czyli bieda-emerytura dla wszystkich, o której już przebąkuje PiS i jego nieformalny koalicjant. Nie chcemy, żeby taki scenariusz się zrealizował.

Jak Platforma chce zapobiec kominom emerytalnym?

- Apelowaliśmy do prezydenta, żeby zawetował zniesienie limitu składek emerytalno-rentowych. Z podobnym apelem zwracały się do niego zresztą także organizacje przedsiębiorców i związki zawodowe, w tym nawet Solidarność, która w wielu innych sprawach zachowuje się jak przybudówka PiS-u. Wszystkie te apele zostały zignorowane.

Akurat tego Platforma mogła się spodziewać.

- Dlatego w ubiegłym tygodniu złożyliśmy w Sejmie projekt ustawy, który przywraca limit składek. Ustawa ta ma też choć trochę przybliżyć ten limit do poziomu w takich krajach jak Szwajcaria, Szwecja, czy Norwegia. W Szwajcarii roczny limit podstawy wymiaru składek emerytalnych nie przekracza dwunastokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, w Szwecji – trzynastokrotności, a w Norwegii – czternastokrotności. U nas miałby on zostać uspójniony z górną granicą przedziału pierwszej skali podatkowej. W br. granica ta wynosi 85 528 złotych, co dałoby roczny limit podstawy wymiaru składek na poziomie 99 117 złotych, czyli około dwudziestodwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia prognozowanego na 2018 rok. Dzięki takiemu rozwiązaniu nie będzie kominów emerytalnych, będzie natomiast więcej dobrze płatnych miejsc pracy.

Pozbawienie PiS-iewiczów kominów emerytalnych nie uchroni reszty przed głodowymi emeryturami.

- Do tego konieczne jest przekonanie Polaków do większej aktywności. Temu mają służyć ustawy „aktywizujące” Platformy. Ponadto, musimy, podkreślam, musimy osłabić uzależnienie wypłat emerytur od demografii, a to wymaga rozbudowy filara kapitałowego w systemie emerytalnym. Da się to zrobić, zasilając konta emerytalne Polaków akcjami spółek w posiadaniu Skarbu Państwa. To przyszli emeryci powinni stać się właścicielami tych przedsiębiorstw. Dzięki temu majątek tych firm będzie pracował na przyszłe emerytury, a przestanie być marnotrawiony i grabiony przez PiS-iewiczów, ich rodziny i znajomych.

W 2013 roku, gdy w kraju trwała debata o reformie OFE, część ekonomistów przekonywała, że inwestowanie oszczędności emerytalnych w obligacje skarbu państwa – które dziś Platforma chce przywrócić – to zły pomysł, coś jak zaciąganie kredytu tylko po to, żeby odłożyć pożyczone pieniądze na konto oszczędnościowe oprocentowane niżej niż odsetki od kredytu.

- Znacznej części Polaków nie przekonali. Platforma nie chce być głucha, i słusznie, na krytykę obywateli. Jednocześnie zachowuje się odpowiedzialnie i tak zaprojektowała rozbudowę filara kapitałowego, że nie dojdzie do zwiększenia długu publicznego.

W jaki sposób uda się to zagwarantować?

- Przynajmniej na trzy sposoby. Po pierwsze, rozbudowa będzie bazowała na zasileniu kont emerytalnych akcjami spółek. Wartość obligacji skarbowych przeniesionych z OFE do FUS w 2014 r. wyniosła 153,2 mld zł. W tym samym roku wartość akcji i udziałów w posiadaniu Skarbu Państwa była wyceniana na 170,7 mld zł. PiS nie prywatyzował, tylko nacjonalizował kolejne firmy. Jednocześnie wyceny akcji na świecie poszybowały w górę, na czym skorzystała i warszawska giełda.

Po drugie, udział w rozbudowie filara kapitałowego nie będzie obowiązkowy. Zgodnie z naszym projektem, każdy płacący składki obywatel będzie miał prawo zadeklarować, że chce mieć emeryturę tylko z ZUS. Dziś do filara kapitałowego składki odprowadza 2,1 mln osób. Najprawdopodobniej to one przede wszystkim będą chciały skorzystać z możliwości zamiany zapisów na subkontach w FUS, na których zaksięgowano obligacje skarbowe przeniesione z OFE w 2014 roku, z powrotem na obligacje skarbowe lub na akcje spółek w posiadaniu Skarbu Państwa i z przekazania ich na konto emerytalne.

I jest jeszcze trzeci, osobny powód. Platforma Obywatelska proponuje wprowadzenie zakazu zadłużania państwa w okresie dobrej koniunktury, tak by systematycznie obniżać dług publiczny w relacji do PKB. Obecny rząd idzie w przeciwnym kierunku: najpierw osłabił tzw. regułę wydatkową, a teraz ją całkowicie obchodzi, udając, że przejściowe dochody z tytułu dobrej koniunktury są trwałe, bo rzekomo pochodzą z uszczelnienia systemu podatkowego, i można je wydać.

W jaki sposób przyszli emeryci mają skorzystać na programie #TwojaPolska?

Po pierwsze, skorzystają z zysków i wzrostu wartości firm, których staną się właścicielami.

Po drugie, spółki będą lepiej zarządzane. Skończy się obecny model, w którym tysiące partyjnych działaczy żerują na majątku największych polskich firm. Skończą się czystki kadrowe, karuzele powołań na kierownicze stanowiska osób, których jedyną kompetencją jest znajomość programu rządzącej partii, oraz ich bajońskie apanaże. Skończy się wyprowadzanie pieniędzy do „zaprzyjaźnionych” firm, mediów, fundacji, stowarzyszeń.

Czy państwo pozbędzie się kontroli nad wszystkimi spółkami?

Nie. Zachowa ją nad wybranymi spółkami o strategicznym znaczeniu – np. takimi jak Polskie Sieci Elektroenergetyczne. Ale jak najwięcej własności przekaże przyszłym emerytom. W żadnym kraju OECD własność państwowa nie jest tak szeroka jak u nas. Dlaczego państwo musi być właścicielem banków? Albo firm ubezpieczeniowych? Wiele państw przed nami nauczyło się, że działalność upartyjnionych banków, w tym w szczególności ich aktywność kredytowa, służy realizacji celów politycznych, a nie ekonomicznych, i zwiększa ryzyko kosztownych kryzysów bankowych. Uczmy się na ich błędach.

Jak obecne propozycje Platformy mają się do forsowanego przez rząd PiS kolejnego elementu zmiany systemu emerytalnego – Pracowniczych Planów Kapitałowych?    

- Projekt Platformy fundamentalnie różni się od PPK. Po pierwsze, PiS zamierza nałożyć kolejne ciężary na płace. Wprowadzenie nowych składek na PPK i jednoczesne zniesienie limitu składek wywinduje pozapłacowe koszty pracy nawet do 57% płacy brutto. Platforma natomiast chce rozbudowywać filar kapitałowy bez podnoszenia składek. Jej politycy są świadomi, że kolejne narzuty na płace muszą nasilić ucieczkę pracowników w samozatrudnienie, bo pozwala ono radykalnie obniżyć płacone podatki i składki. PiS zupełnie ignoruje te elementarne zależności. Tymczasem, już teraz odsetek samozatrudnionych w naszym kraju ustępuje jedynie temu w Grecji i we Włoszech. Jeżeli polskie firmy nie będą rosły, to nie będą zdolne do czerpania korzyści z dużej skali działania. Polska gospodarka nigdy nie upodobni się do tych z północy Europy.

Po drugie, PiS przez PPK chce poszerzyć sferę partyjnych wpływów w gospodarce. Uprzywilejowaną pozycję w oferowaniu tych programów ma mieć państwowy PFR. Będzie on zarówno prowadził PPK, jak i zarządzał portalem, na którym inne instytucje finansowe będą przedstawiać swoje oferty. Za dopuszczenie do portalu będą musiały one sowicie płacić PFR. Ponadto do PFR trafią składki każdego pracownika, którego pracodawca nie podpisze umowy o zarządzanie PPK z inną (niż PFR) instytucją. Z automatu przejmie on też oszczędności z tych instytucji finansowych, które przestaną spełniać warunki dopuszczenia do udziału w portalu PPK. Jakby tego było mało, PFR przechwyci zapewne także większość z aktywów filara kapitałowego. W przeszłości politycy PiS „uspakajali”, że zadowolą się dwoma latami poboru partyjnego haraczu, a po dwóch latach uczestnicy OFE zyskają prawo do przeniesienia tego, co zostanie z ich oszczędności emerytalnych, z PFR do niezależnych od rządu instytucji. Ale jak będzie ostatecznie, wciąż nie wiadomo. Natomiast Platforma chce, żeby państwowe spółki przestały być eksploatowane przez partyjne klany, a zaczęły pracować na emerytury Polaków.

Krytyka PPK może zostać odczytana jako krytyka dodatkowego oszczędzania na emeryturę?

Wprost przeciwnie. Ale musi być ono właśnie „dodatkowe”, a nie zastępować istniejące oszczędności. Nie powinno też nasilać wzrostu kosztów pracy, który przyspiesza – tak ze względu na szczyt koniunktury, jak i w związku z ubywaniem osób w wieku produkcyjnym. Nie może rodzić ryzyka finansowania politycznych projektów (w rodzaju przekopu Mierzei Wiślanej), ani prowadzić do upartyjnienia kolejnych firm. Wreszcie, wymaga stabilnych ram prawnych.

Ale dlaczego ramy prawne PPK miałyby być niestabilne?

Stabilnych ram prawnych nie zbuduje się bez szerokiego porozumienia. Grożenie poważnymi sankcjami przedsiębiorcom, w tym dwoma latami więzienia, za zniechęcanie do PPK nie sprzyja takiemu porozumieniu. Nie służy mu także wyłączenie reprezentacji pracowników z udziału w tworzeniu PPK w ramach przedsiębiorstwa. Warunkiem stabilnych ram prawnych jest wreszcie dbałość o legislacyjną poprawność przepisów. W przypadku ustawy o PPK tej legislacyjnej staranności specjalnie nie widać. Mimo że projekt przygotowywano przez półtora roku, nie jest on wolny od rozbieżności między przepisami a uzasadnieniem oraz od błędów w: numeracji, przywołaniach przepisów, czy stosowanej terminologii.

 

* Prof. Andrzej Rzońca – główny ekonomista Platformy Obywatelskiej RP