Newsletter

Co oznacza wyrok Trybunału Konstytucyjnego o KRS

Ryszard Balicki, 22.06.2017
Sytuacja prawna wybieranych członków KRS została jeszcze bardziej skomplikowana

20 czerwca 2017 r. w Trybunale Konstytucyjnym ogłoszony został wyrok (czy też raczej „wyrok”) w sprawie K 5/17. Warto dokładnie wyjaśnić, co było jego przedmiotem – i jakie może mieć konsekwencje. W najgorszym, ale niestety możliwym scenariuszu: upadek demokracji w Polsce, przynajmniej w takim modelu, jaki gwarantuje konstytucja z 1997 roku

Fot. Lukas Plewnia/Flickr. CC BY-SA 2.0

Wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie był Prokurator Generalny i jednocześnie Minister Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro, który w 11 kwietnia 2017 r. (zaledwie!) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Upraszczając: Prokurator Generalny w swoim wniosku zarzucił, że ustawa o KRS, poprzez przyjęte rozwiązania narusza zasadę równości (biernego i czynnego) prawa wyborczego sędziów różnych sądów w ich możliwości kandydowania do Krajowej Rady Sądownictwa oraz w sposób niezgodny z Konstytucją wprowadza indywidualne kadencje sędziów – wybranych członków Rady. Trybunał, zgodnie z przepisami, zwrócił się do Sejmu o zajęcie stanowiska, ale – co jednak zaskakuje – nie uznał za celowe wystąpić z analogicznym wnioskiem do Krajowej Rady Sądownictwa. Już ten fakt wyraźnie sugerował, że Trybunałowi nie zależy na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz jest jedynie uczestnikiem gry politycznej p. Zbigniewa Ziobro. Dla wszystkich obserwatorów wydarzeń politycznych było jasne, że zgłoszony wniosek był swoistą „zasłoną dymną” mającą umożliwić dokonanie radykalnej i niekonstytucyjnej zmiany w zakresie ustawowych zasad kształtowania składu i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa. Trybunał stał się więc atrapą mającą wspierać politycznie motywowane decyzje większości rządzącej.

Po wpłynięciu wniosku doszło do zaskakujących decyzji mających na celu ukształtowanie składu orzekającego. Niestety, na stronie TK nie zostały opublikowane postanowienia w tym zakresie, brak jest więc dokładnych danych, kiedy poszczególne decyzje były podejmowane. Pierwotnie jednak ujawniono, że sprawa zostanie rozstrzygnięta przez sędziów TK: Michała Warcińskigo (jako przewodniczący składu orzekającego) oraz Leona Kieresa. W składzie miało również uczestniczyć trzech dublerów (osoby wybrane przez Sejm obecnej kadencji na miejsca prawidłowo obsadzone przez Sejm poprzedniej kadencji): Henryk Cioch, Mariusz Muszyński oraz Lech Morawski. Sprawozdawcą w sprawie został wyznaczony Mariusz Muszyński. Po pewnym czasie okazała się, że ze składu usunięty został sędzia TK Leon Kieres, a w jego miejsce pojawiła się sędzia TK Julia Przyłębska. Natomiast bezpośrednio w dniu ogłoszenia wyroku okazało się, że miejsce Henryka Ciocha zajął sędzia TK Grzegorz Jędrejek. Ostatecznie więc sprawa została rozstrzygnięta przez skład orzekający w całości wybrany przez obecny Sejm. Co jednak ważniejsze dla wydawanego orzeczenia – w pięcioosobowym składzie orzekającym, wyznaczonym do rozpoznania przedmiotowej sprawy, znalazły się ostatecznie dwie osoby wybrane przez Sejm obecnej kadencji z naruszeniem Konstytucji RP (co stwierdzał sam Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 3 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r.). Udział w składzie orzekającym osób nieuprawnionych (tzw. sędziów- dublerów) w sposób oczywisty uniemożliwia wydanie legalnego wyroku (warto w tym zakresie zapoznać się z wystąpieniami profesorów  Tadeusza Erecińskiego i Karola Weitza wygłoszonymi podczas konferencji Sędzia a Konstytucja. Kryzys sądownictwa konstytucyjnego a rozproszona kontrola prawa z konstytucją¸ Katowice 3 marca 2017, dostępnych na stronie). Jedynie dla ułatwienia czytelnikowi jego odbioru, pomimo podniesionych powyżej wątpliwości będę wobec ogłoszonego „rozstrzygnięcia” nadal używał pojęcia „wyrok”. Na marginesie dodam także, że zastanawiające jest, iż pomimo przyjętej w ustawie zasady losowego wyboru, to we wszystkich sprawach, które wydają się politycznie istotne dla obozu rządzącego skład orzekający zawsze jest zdominowany przez osoby wybrane przez Sejm obecnej kadencji. Zadziwiające przypadek, nieprawdaż? Tym bardziej, że art. 38 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016, poz. 2072) jednoznacznie stwierdza, że „Sędziów Trybunału do składu orzekającego, w tym przewodniczącego składu i sędziego sprawozdawcę, wyznacza Prezes Trybunału według kolejności alfabetycznej”.

Ale to jeszcze nie koniec zadziwień. Wydawałoby się, że znaczenie organu konstytucyjnego jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa samo z siebie winno uzasadniać podjęcie decyzji o zarządzeniu rozprawy w Trybunale Konstytucyjnym, tak aby uczestnicy postępowania mogli publicznie wypowiedzieć się, a także inne podmioty i organy. Rozprawa byłaby także potrzebna aby Trybunał mógł spełnić swój edukacyjny obowiązek – ukazania jak ważne jest poszanowanie Konstytucji RP. Jednak w niniejszej sprawie zdecydowano inaczej, procedowano wyłącznie w gabinetach, nie oczekując pomocy ze strony innych organów, w tym i najbardziej kompetentnego (a także zainteresowanego rozstrzygnięciem) czyli samej Krajowej Rady Sądownictwa. Publiczne stało się jedynie ogłoszenie wyroku! Nastąpiło to w małej sali Trybunału, bez umożliwienia mediom prowadzenia własnej transmisji, jedynie z udostępnieniem kontrolowanego przekazu on-line. Obawa przed mediami posunięta została tak daleko, że dziennikarzom uczestniczącym w ogłoszeniu wyroku nakazano wyłączenie telefonów komórkowych (jakby w obawie przed niekontrolowaną transmisją?), a po ogłoszeniu wyroku nie odbyła się tradycyjna dotychczas konferencja prasowa.

W tak ukształtowanej rzeczywistości politycznej, której częścią stał się – niestety – Trybunał Konstytucyjny sama treść „wyroku” nie może zaskakiwać. Trybunał uznał, że kwestionowane przepisy ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa dotyczące zasady wyłaniania sędziów – jej członków (art. 11 ust. 3 i 4 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, Dz. U. z 2016 r. poz. 976 i 2261)są niezgodne z Konstytucją, a ponadto uznał, że przepis dotyczący kadencji sędziów członków Rady, wybieranych spośród sędziów sądów powszechnych  (art. 13 ust. 3 ustawy o KRS) rozumiany w ten sposób, że ich kadencja ma charakter indywidualny, jest niezgodny z art. 187 ust. 3 Konstytucji.

Na poważniejsza analizę podjętego rozstrzygnięcia przyjdzie czas po przygotowaniu pisemnego uzasadnienia, jednak już i ustne motywy wyroku mogą budzić wątpliwości. Zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad wybierania sędziów – członków Krajowej Rady Sądownictwa biernego prawa wyborczego sędziów został uzasadniony poprzez odwołanie się do zasady równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Muszę stwierdzić, że nie byłem zwolennikiem rozumienia zasady równości (koncepcja „metaprawa”) w dotychczasowym orzecznictwie TK (zob. R. Balicki Zasada równości i jej wpływ na realizację konstytucyjnych praw i wolności,  [w:] Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP, red. M. Jabłoński, Warszawa 2010,  s. 413 i n.) jednak obecnie przyjęte stanowisko tym bardziej nie zasługuje na akceptację. Trudno bowiem uznać, aby norma konstytucyjna właściwa dla ochrony wolności i praw człowieka i obywatela (a także i podmiotów prawnych), stosowana zwłaszcza w stosunkach kształtowanych wertykalnie (jednostka – państwo) miała by mieć zastosowanie wobec praw sędziów – funkcjonariusz publicznych.

Co jednak ważniejsze – zastosowanie zasady równości w swoistym „matematyczny” rozumieniu dla  kształtowania składu osobowego KRS jest praktycznie niemożliwe. Uwzględniając bowiem fakt, że w Polsce jest prawie 11 tys. sędziów, którzy mają być reprezentowani przez 15 członków Rady musielibyśmy przyjąć za swoisty przelicznik liczbę 700 sędziów przypadających na jednego sędziego – członka Rady. W ten sposób – z uwagi na liczebność – nie byłoby możliwości zapewnienia udziału w KRS przedstawiciela Sądu Najwyższego czy też sądów wojskowych. A – jak słusznie podkreśliła w swoim stanowisku KRS – zachowanie jednakowych proporcji w reprezentacji nie jest wymogiem konstytucyjnym, co więcej, także i sama Konstytucja wobec sposobu kreacji składu KRS jej nie zachowuje. Widać to łatwo na przykładzie przedstawicieli parlamentu, każdy senator – członek Rady „reprezentuje” 50 senatorów, a każdy  poseł – członek Rady już 115 posłów.

Prokurator Generalny, działając jako podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału, jest jednocześnie politykiem głęboko zaangażowanym w działania mające na celu zdyskredytowanie Krajowej Rady Sądownictwa i podważenie jej konstytucyjnego statusu. W swych wystąpienia minister Zbigniew Ziobro wielokrotnie podkreślał, że – w jego mniemaniu – nie tylko podstawa dla wyboru składu Rady jest niewłaściwa, ale i sposób ujmowania kadencji sędziów – wybieranych członków KRS – jest niekonstytucyjny. Brak było jednak w ustawie normy, która mogłaby spełnić oczekiwania Prokuratora Generalnego i zostać zakwestionowana. W konsekwencji wnioskodawca, będąc zapewne przekonanym o słuszności swoich poglądów, uznał, że powstałym  naruszeniem Konstytucji jest… fakt nieuregulowania w ustawie pożądanych treści. Prokurator Generalny przyjął więc, że wystąpiło tzw. pominięcia prawodawczego (na temat pominięcia prawodawczego zob. więcej M. Grzybowski, Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego, s. 6).

Trybunał poszedł jeszcze dalej. Nie zważając na ryzyko przekroczenia granic określonych we wniosku, postanowił samodzielnie wykazać naruszenie konstytucyjnych zasad kształtowania kadencji członków Rady. Przyjął więc, że mamy do czynienia z błędną praktyką stosowania przepisów, prowadzącą w swym efekcie do powstania niezgodnej z Konstytucją RP trwałej interpretacji przepisów ustawy i uznał się za właściwy do zbadania powstałej sytuacji. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa, bowiem Trybunał Konstytucyjny zwyczajowo nie zajmuje się oceną praktyki stosowania prawa i zazwyczaj sprawy tego typu były umarzane.

W wydanym orzeczeniu Trybunał uznał, że z art. 187 ust. 3 Konstytucji ( „Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata”) nie wynika kadencja indywidualna wybieranych członków KRS, a przeciwnie – na podstawie tej normy wszyscy wybierani członkowie KRS mają mieć jedną, wspólną kadencję. Jest to to niewątpliwie zaskakująca interpretacja art. 187 ust. 3 Konstytucji RP. Wywodzona z powyższej normy teza o „kadencji grupowej (zbiorowej)”, pozostaje w sprzeczności nie tylko z dotychczasowym stanowiskiem doktryny prawa konstytucyjnego (zob. np. L. Garlicki, Komentarz do art. 187, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, teza 8), ale także z podstawowymi zasadami logiki. Musimy bowiem uwzględnić, że kategoria „wybranych członków” KRS, o której mowa w art. 187 ust. 3 obejmuje zarówno sędziów jak i posłów oraz senatorów. Przyjęcie zasady o jednolitej kadencji zbiorowej wszystkich członków tej kategorii będzie prowadzić do rzeczywistej niemożności połączenia konstytucyjnie wyrażonej normy o czteroletniej kadencji z faktycznym powiązaniem kadencji posłów i senatorów – członków Rady z kadencją parlamentu. Warto by zadać pytanie składowi orzekającemu co w przypadku kiedy kadencja Sejmu i Senatu zostanie skrócona? Jakie konsekwencje dla sędziów – członków Rady wywierać będzie konieczność wyboru nowych parlamentarzystów po przeprowadzonych w takim przypadku wyborach? Należy przy tym podkreślić, że zakwestionowany art. 13 ust. 3 ustawy o KRS odnosi się wyłącznie do sędziów sądów powszechnych, a więc pewnej subkategorii grupy sędziów – członków Krajowej Rady Sądownictwa. Poza zakresem jego normowania pozostają sędziowie Sądu Najwyższego, sądów wojskowych oraz sądów administracyjnych. W tym zakresie całkowicie niezrozumiała jest zatem wypowiedź osoby wygłaszającej ustne motywy wyroku o „członkach Rady wybieranych spośród pięciu sądów powszechnych”. Konsekwencją takiego orzeczenia jest sytuacja w której znacznemu zróżnicowaniu ulega status osób mieszczących się w kategorii wybieranych członków KRS w zakresie zasad określenia kadencji. Zróżnicowane będą zasady jej określania już nie tylko wobec parlamentarzystów i przedstawicieli sędziów, ale również i w łonie samej grupy sędziów – członków Rady. Zamiast wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości sytuacja prawna wybieranych członków KRS została jeszcze bardziej skomplikowana.

Na koniec, najważniejsze. Orzeczenie zostało ogłoszone, i – tym razem – nikt w Kancelarii Premiera Rady Ministrów nie zwlekał z jego ogłoszeniem, został więc niezwłocznie opublikowany w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 1183). Musimy więc postawić sobie pytanie czy i jakie powstają konsekwencje po wydaniu analizowanego orzeczenia.

Z punktu widzenia prawnego zapadłe orzeczenie teoretycznie nie wywiera żadnego wpływu na funkcjonowanie aktualnej Rady, bowiem „wyrok” Trybunału jest skuteczny na przyszłość i nie może stać się podstawą do przerwania kadencji funkcjonującego organu.

Ogłoszony wyrok teoretycznie nie może być również przyczynkiem do zmniejszenia wątpliwości co do niekonstytucyjności zmian proponowanych w projekcie będącym aktualnie przedmiotem prac w Sejmie. Zarzuty podnoszone wobec projektowanych zmian (zwłaszcza w zakresie przerwania na podstawie normy ustawowej konstytucyjnie określonej kadencji Rady) nie dotyczą bowiem materii, która stała się przedmiotem orzeczenia (oczywiście poza używaniem tego samego pojęcia „kadencja”). Skutkiem prawnym wydanego orzeczenia winna być jedynie konieczność rozpoczęcia prac nad ograniczoną nowelizacją ustawy o KRS w zakresie zapewniającym wszystkim sędziom możliwości kandydowania do KRS na równych prawach.

Ale oczywiście nie takie były zamiary zarówno wnioskodawcy jak i osób zasiadających za stołem w małej sali posiedzeń Trybunału. Szybko ogłoszony „wyrok”, wydany w bezpiecznym dla wnioskodawcy (przypomnijmy: ministra Ziobro) składzie orzekającym, ma do spełnienia jedynie rolę swoistego parawanu, dodatkowego argumentu wykorzystywanego w debacie wewnątrzkrajowej, a także przedkładanego partnerom zagranicznym. Stanie się więc powtarzaną do znudzenia frazą „musimy zmienić ustawę, bo dotychczasowe regulacje były niekonstytucyjne”.

Warto jednak zwrócić uwagę na treść ustnych motywów mających uzasadniać wydany wyrok. I nie chodzi nawet o pewne sprzeczności logiczne tam zawarte. Dużo bardziej niebezpieczna dla funkcjonowania państwa jest podjęta próba swoistego zdeprecjonowania konstytucyjnej zasady niezależności władzy sądowniczej. To tylko potwierdza, że celem zamierzonym przez partię rządzącą jest podporządkowanie wszystkich organów państwa jednemu ośrodkowi decyzyjnemu. A wówczas nastąpi koniec przyjętego w Konstytucji RP z 1997 r. modelu demokracji.

Ryszard Balicki - doktor nauk prawnych Katedra Prawa Konstytucyjnego, Uniwersytet Wrocławski