Newsletter

Polska euro-konieczność

Dariusz Rosati, 21.02.2017
Strategicznym celem Polski powinno być przyjęcie euro. Zyskałaby na tym gospodarczo, ale także politycznie, bo w przyszłości Unia podzieli się na dwie części: kraje wspólnej waluty i pomijane peryferia

Wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej będzie miało daleko idące negatywne skutki dla obu stron. Międzynarodowa pozycja Zjednoczonego Królestwa ulegnie osłabieniu na skutek utraty dotychczasowych skutecznych instrumentów wpływu na bieg spraw europejskich i z powodu niepewności co do przyszłego kształtu relacji handlowych i ekonomicznych z Unią.

Ucierpi także Unia, ponieważ odchodzi z niej kraj mający globalne wpływy i będący piątą co do wielkości gospodarką świata.

Wyraźny podział Unii

W dalszej perspektywie secesja Wielkiej Brytanii prowadzi do strategicznej zmiany układu sił w Unii Europejskiej i w sposób nieuchronny przyspieszy podział w łonie UE na państwa „twardego jądra” oraz pozostałe – „peryferie”. Tworzy to w ramach Unii nową konfigurację polityczną i stawia nowe wyzwania przed Polską. W tym sensie brytyjskie referendum musi być traktowane jak game-changer.

Opuszcza Unię kraj, który był głównym hamulcowym europejskiej integracji. Jako jedno z czterech najważniejszych państw członkowskich Wielka Brytania skutecznie sprzeciwiała się nadmiernej regulacji i blokowała wiele inicjatyw idących w kierunku większej federalizacji UE.

Jednocześnie wspierała dalszą liberalizację handlu i działania na rzecz ograniczania biurokracji.

W wielu sprawach było nam z Brytyjczykami po drodze. Przede wszystkim Wielka Brytania skutecznie spowalniała trwający już od kilku lat proces podziału Unii na państwa należące do strefy euro i państwa pozostające poza nią, utrzymując między nimi względną równowagę.

Nie będąc członkiem unii walutowej, Wielka Brytania – jako duży kraj – miała na tyle silną pozycję, by nie dać się zepchnąć w Unii na polityczny margines (o czym świadczy między innymi deal wynegocjowany przez premiera Camerona z Radą Europejską w 2016 roku). Ze zdaniem Brytyjczyków trzeba było się liczyć, byli zbyt ważni, aby ich ignorować.

Teraz sytuacja ulega zmianie. Odejście Wielkiej Brytanii usuwa istotną przeszkodę na drodze do dalszej konsolidacji państw strefy euro i silnie redukuje znaczenie i wpływy państw do niej nienależących.

Widać to wyraźnie, gdy porówna się liczebność i potencjały ludnościowe obu grup państw, będące podstawą nowego systemu głosowania w UE, opartego na zasadzie podwójnej większości. Liczba państw nienależących do strefy euro spada do ośmiu, a ich udział w całości populacji Unii obniża się z 33,4 do 20,7 procent. W tej nowej konfiguracji strefa euro ma zdecydowaną przewagę, dysponuje – i to z dużym zapasem – kwalifikowaną większością do podejmowania decyzji w całej UE (65 procent ludności i 55 procent państw).

Kryzysowy sprawdzian

Podział UE na strefę euro i resztę nabrał wyraźnych kształtów już w latach 2009–2012. Nie był czymś z góry zaplanowanym. Po prostu kryzys zadłużenia pokazał, że państwa strefy euro są ze sobą znacznie silniej powiązane wspólną walutą, niż się to wcześniej wydawało.

Dotyczyło to zwłaszcza mechanizmu przenoszenia negatywnych wstrząsów (spillovers). Wprowadzenie wspólnej waluty wyeliminowało ryzyko kursowe i ryzyko płynności w transakcjach finansowych w ramach strefy euro, co zachęciło do wzajemnych inwestycji, w tym zwłaszcza do kupowania atrakcyjnych papierów krajów Europy Południowej. Ale błędy w polityce gospodarczej jednych państw były silnie odczuwane przez pozostałe państwa unii walutowej. Gdy na skutek nieodpowiedzialnej polityki swoich rządów niektóre kraje wpadły w pułapkę zadłużenia, inwestorzy z pozostałych krajów ponieśli wielkie straty.

Kryzys pokazał, że bez daleko idących zmian unia walutowa w Europie nie zdoła sprawnie funkcjonować. Utrzymywanie status quo stawało się bardzo ryzykowne ze względu na duże prawdopodobieństwo przenoszenia się spillovers na skutek braku koordynacji polityk narodowych.

Kraje strefy euro stanęły w ten sposób wobec strategicznego „trylematu”:

a) albo pogłębią integrację i wzmocnią koordynację narodowych polityk, tak aby wyeliminować możliwość efektów spillovers między krajami, co jednak znaczy dalsze ograniczenie tradycyjnie pojmowanej suwerenności;

b) albo zrezygnują ze wspólnej waluty i powrócą do walut narodowych, co jednak oznacza utratę korzyści z posługiwania się wspólna walutą;

c) albo utrzymają status quo, licząc się z ryzykiem pojawienia się kolejnych kryzysów.

Strategiczny „trylemat” można zilustrować za pomocą trójkąta współzależności polityki. Trzy wierzchołki trójkąta to ogólne cele, jakie chcą osiągać państwa członkowskie unii walutowej: suwerenność w polityce gospodarczej (w tym zwłaszcza w obszarze polityki fiskalno-budżetowej), korzyści z integracji gospodarczej i walutowej (w tym zwłaszcza korzyści z posługiwania się wspólną walutą), stabilność finansowa.

Równoczesne osiągnięcie wszystkich trzech celów jest niemożliwe.

Posiadanie wspólnej waluty i zachowanie suwerenności w polityce krajowej pozwala wprawdzie odnosić korzyści z integracji walutowej, ale nie zapewnia stabilności finansowej ze względu na wpływ niezależnych decyzji poszczególnych krajów na kondycję gospodarczą i finansową pozostałych krajów. Jest to dotychczasowa sytuacja strefy euro (status quo).

Istnieją dwie drogi wyjścia z tej sytuacji. Pierwsza to utrzymanie dotychczasowego zakresu suwerenności w polityce krajowej i rezygnacja ze wspólnej waluty na rzecz powrotu do walut narodowych. Druga to utrzymanie wspólnej waluty i ograniczenie suwerenności w polityce krajowej na rzecz większej koordynacji.

Integrująca siła euro

Wydarzenia ostatnich lat pokazują, że kraje strefy euro zdecydowały się dalej pogłębiać integrację, zwiększając zakres koordynacji polityk krajowych i godząc się z ograniczeniem tradycyjnie pojmowanej suwerenności. Nie ma wśród nich chętnych do rezygnacji ze wspólnej waluty.

Mimo wielu krytycznych ocen dotychczasowego funkcjonowania unii walutowej żadne państwo członkowskie nie ma zamiaru z niej występować. Wręcz przeciwnie, w czasie kryzysu i w latach następnych do strefy euro przystępowali kolejni członkowie UE: Estonia (2011), Łotwa (2013) i Litwa (2015). Krystalizuje się w ten sposób „twarde jądro” Unii Europejskiej.

Działania reformujące system zarządzania ekonomicznego i poszerzające zakres koordynacji polityk krajowych w UE po 2010 roku poszły w następujących kierunkach:

- wzmocnienie mechanizmu koordynacji i wspólnego nadzoru nad krajową polityką gospodarczą w ramach Semestru Europejskiego, obejmującego między innymi procedurę przywracania równowagi makroekonomicznej;

- reforma Paktu Stabilności i Wzrostu (w postaci „sześciopaku” i „dwupaku”), zakładająca zasadnicze wzmocnienie dyscypliny fiskalnej;

- przyjęcie Traktatu o Stabilizacji, Koordynacji i Zarządzaniu, który dodatkowo wzmacnia dyscyplinę budżetową i wprowadza nowe instrumenty koordynacji i nadzoru nad polityką państw strefy euro;

- etapowe tworzenie Unii Bankowej.

Choć rozwiązania te są zasadniczo otwarte dla wszystkich państw członkowskich UE, w ich ramach przewiduje się znacznie szerszy zakres współpracy między państwami strefy euro, obejmującej dodatkowe instrumenty koordynacji polityki, takie jak na przykład stały mechanizm stabilizacyjny w postaci Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego, „dwupak” czy regularne spotkania w ramach euroszczytów.

Ale nie koniec na tym. Strefa euro planuje dalsze przedsięwzięcia integracyjne w swoim gronie. Mówi się o stworzeniu odrębnego budżetu dla strefy euro wraz z możliwością dokonywania transferów fiskalnych między państwami (fiscal capacity), utworzeniu stanowiska „ministra finansów” dla strefy euro, wyposażonego w uprawnienie do emisji wspólnych obligacji, czy powołaniu w ramach Parlamentu Europejskiego odrębnej izby złożonej z przedstawicieli państw strefy euro.

Wszystko wskazuje na to, że podział UE na dwie grupy państw ma charakter trwały.

Co to wszystko znaczy? Po pierwsze, polityka UE będzie w rosnącym stopniu kształtowana przez kraje „twardego jądra”. Nowe instytucje i nowe formy koordynacji będą nie tylko sprzyjały wzmocnionej współpracy w ramach tej grupy państw, ale i umożliwią w większym stopniu realizację ich wspólnych interesów, w tym wynikających z posiadania wspólnej waluty. I nie muszą to być interesy zbieżne z interesami pozostałych państw członkowskich UE.

Przykładowo w takich dziedzinach jak polityka energetyczna, ochrona klimatu, przepływ pracowników, polityka społeczna czy polityka podatkowa, priorytety bogatszych państw tworzących trzon strefy euro mogą różnić się znacząco od priorytetów uboższych państw członkowskich, nienależących do unii walutowej.

Po drugie, należy się spodziewać, że kluczowa dla integracji europejskiej zasada solidarności w stosunkach między państwami członkowskimi UE będzie ulegać osłabieniu.

Silna współzależność państw strefy euro spowoduje, że najważniejsza stanie się dla nich solidarność w obrębie unii walutowej. Dotyczy to w pierwszym rzędzie solidarności finansowej, która obejmuje nie tylko Europejski Mechanizm Stabilizacyjny i pożyczki z Europejskiego Banku Centralnego, ale także planowany budżet strefy euro. Pozostałe państwa nie będą mogły z tych instrumentów korzystać. Podobnie będzie z solidarnością polityczną.

Rozbieżności interesów sprawią, że strefa euro będzie w mniejszym stopniu poczuwała się do współodpowiedzialności za bezpieczeństwo i rozwój pozostałych państw. Eurosceptyczna polityka niektórych państw, takich jak Węgry i Polska, może ten dystans dodatkowo powiększyć.

Utrwalenie się tych tendencji może spowodować, że państwa naszego regionu, nienależące do strefy euro, będą ulegać stopniowej „peryferyzacji”. Oddalając się od Brukseli, będą miały coraz słabszy wpływ na bieg spraw europejskich, coraz bardziej ograniczony dostęp do funduszy europejskich i będą w coraz większym stopniu narażone na zagrożenia bezpieczeństwa płynące zza ich wschodnich i południowych granic.

Jak w tej sytuacji ma się zachować Polska? Czy powinniśmy dołączyć do krajów „twardego jądra”, stając się w ten sposób częścią obszaru pogłębionej integracji i odnosząc korzyści ze zwiększonego zakresu solidarności finansowej i w zakresie bezpieczeństwa oraz z posiadania większego wpływu na kierunki polityki europejskiej?

Czy raczej powinniśmy pozostać poza strefą euro, zachowując wprawdzie większy zakres autonomii w polityce wewnętrznej, ale ryzykując zepchnięcie na peryferie Europy i godząc się z utratą europejskiej solidarności i osłabieniem pozycji międzynarodowej?

Zdania wśród polskich polityków i ekonomistów są w tej kwestii podzielone, a sygnały płynące z obecnego polskiego rządu wskazują jednoznacznie na chęć pozostania poza głównym nurtem integracji europejskiej.

Utrzymanie tego kierunku polityki pozbawia Polskę potencjalnych korzyści płynących z przynależności do strefy euro, a niesie wiele zagrożeń. Jak wskazują liczne opracowania (w tym raporty Narodowego Banku Polskiego), istnieją silne ekonomiczne argumenty na rzecz przyjęcia przez Polskę wspólnej waluty.

Dlaczego warto przyjąć euro?

Polska gospodarka skorzystałaby na eliminacji kosztów transakcyjnych związanych z wymianą walut i zabezpieczaniem się przed ryzykiem kursowym. Koszty te szacuje się obecnie na 8–10 miliardów złotych rocznie.

Jeszcze większe korzyści przyniósłby spadek stóp procentowych, oznaczający obniżenie kosztów kredytów dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, a także kosztu zaciągania pożyczek przez rząd. Korzyści z tego tytułu wyniosłyby około 15 miliardów złotych w skali roku.

Do tego trzeba doliczyć korzyści z umocnienia stabilności makroekonomicznej, obniżenia ryzyka kryzysu walutowego i większej przejrzystości cen, a także korzyści dynamiczne związane z przyspieszeniem inwestycji i szybszym wzrostem gospodarczym.

Łączne korzyści netto (po uwzględnieniu kosztów przyjęcia wspólnej waluty) można szacować na 1,5–2 procent PKB rocznie.

Nie koniec na tym. Uczestnictwo w „twardym jądrze” to nie tylko wspólna waluta, lecz także dostęp do dodatkowych instrumentów wsparcia finansowego oraz silniejszy wpływ na politykę europejską, także w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Wchodząc do strefy euro, Polska staje się krajem, z którym pozostałe państwa strefy euro muszą się liczyć bardziej, niż gdyby pozostawała na „peryferiach”. Dzięki temu Polska wzmacnia swoją pozycję międzynarodową i zyskuje na bezpieczeństwie. To szczególnie ważne w obliczu zagrożeń płynących ze Wschodu.

Wszystko to przemawia za wejściem do strefy euro. Aby jednak zrobić to w sposób bezpieczny i ograniczyć potencjalne ryzyka, konieczne jest spełnienie kilku warunków.

Jak dołączyć do eurostrefy?

Jeśli chodzi o formalne kryteria członkostwa wymagane Traktatem z Maastricht, trzy z nich są już spełnione, a czwarte wymaga po prostu podjęcia decyzji o wejściu do systemu walutowego ERM2.

Ważniejsze jest spełnienie pewnych warunków „bezpieczeństwa”, takich jak sprawny nadzór nad systemem bankowym mogący skutecznie zapobiec nadmiernej ekspansji kredytowej, uelastycznienie rynku pracy w celu utrzymania konkurencyjności polskich firm czy ograniczenie deficytu budżetowego w celu odzyskania możliwości prowadzenia aktywnej polityki fiskalnej.

Dostosowania te zajmą zapewne kilka lat, ale w tym czasie strefa euro powinna zakończyć proces reformowania, co ułatwiłoby nam podjęcie decyzji o akcesji.

Niezbędnym warunkiem jest również zmiana w polskiej Konstytucji (w art. 227), co wymaga zbudowania politycznego poparcia dla przystąpienia do unii walutowej. Dlatego punktem wyjścia powinna być szeroko zakrojona kampania informacyjno-edukacyjna, mająca na celu wskazanie korzyści z akcesji, obalenie wielu mitów i rozwianie obaw, jakie na temat wspólnej waluty upowszechniły się w polskim społeczeństwie.

Warto tę kampanię podjąć jak najszybciej, bo pozostawanie poza strefą euro nakłada na polską gospodarkę dodatkowe koszty, oddala nas od Europy i osłabia międzynarodową pozycję naszego kraju.

Dariusz Rosati – profesor nauk ekonomicznych, poseł do Parlamentu Europejskiego, były minister spraw zagranicznych

Od redakcji: tekst pochodzi z 11. numeru kwartalnika „Instytut Idei” zatytułowanego „Europa po Brexicie”.