Newsletter

Skok na samorządy

Jacek Kozłowski, 06.02.2017
Nowa ustawa o ustroju m. st. Warszawy likwiduje rzeczywistą samorządność na szczeblu lokalnym, wprowadzając chaos kompetencyjny, dublując struktury administracyjne i zwiększając koszt ich działania

Problem z projektem ustawy autorstwa PiS „O ustroju miasta stołecznego Warszawy” wynika nie tylko z pomijającego konsultacje i opinię zainteresowanych trybu tworzenia i zgłoszenia tej inicjatywy. Nie wynika też z niekonstytucyjności najważniejszego – czego nie ukrywają jej inicjatorzy – rozwiązania, jakim jest mechanizm wyboru władz Warszawy. Mechanizm, którego celem jest maksymalne ograniczenie praw wyborczych jej mieszkańców.

Podstawowym mankamentem tej propozycji jest jej legislacyjna niechlujność. Widać niespójność proponowanych rozwiązań z porządkiem innych obowiązujących aktów prawnych i niedopracowanie proponowanych rozwiązań uniemożliwiające ich wdrożenie. Tyle, że przez ostatnie półtora roku rządząca większość pokazała, że tam gdzie wchodzi w grę partyjny interes, PiS utożsamiany z „wolą suwerena” potrafi zignorować dialog społeczny. Może zablokować parlamentarną debatę i obejść wszystkie inne „przeszkody”, włącznie z niekonstytucyjnością aktu prawnego.

Projekt PiS napisany jest na tyle niechlujnie i niekompetentnie, że aby mógł zostać przekształcony w akt prawny nadający się do uchwalenia, trzeba go będzie w trakcie prac parlamentarnych napisać od nowa. Jeszcze rok, półtora temu taki projekt nie miałby szans być dopuszczonym do dalszego procedowania. Nie przeszedłby bowiem przez sito prawne Biura Analiz Sejmowych i zostałby zdyskwalifikowany po przekazaniu do zaopiniowania w Rządowym Centrum Legislacji.

Dziś nie liczy się opinia wewnętrznych ośrodków dbających o jakość legislacji w parlamencie i w rządzie. Nie liczy się proces uzgodnień z partnerami społecznymi i samorządowymi w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, ani opinia bezpośrednio zainteresowanych mieszkańców Warszawy i otaczających ją gmin i wybranych przez nich radnych, wójtów, burmistrzów i prezydentów.

Kluczowy błąd

Tę pobieżną analizę projektu posła Jacka Sasina i grupy pozawarszawskich posłów PiS zacząć należy od przypomnienia wady kardynalnej, powodującej niekonstytucyjność całości. To wada najważniejszego – czego nie ukrywają inicjatorzy – z proponowanych mechanizmów – sposobu wyboru prezydenta miasta st. Warszawy, czyli burmistrza gminy Warszawa, jak go nazywają autorzy.

Fakt, że tego wyboru dokonują mieszkańcy nie tylko gminy Warszawa, ale także otaczających 33 gmin, jest niemożliwy do pogodzenia z określoną zarówno w preambule Konstytucji jak i potem na samym jej początku w art. 4 zasadą przedstawicielstwa. To jedna z kardynalnych zasad demokratycznego państwa prawa i jeden z filarów ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która w art. 3 ust. 1 stanowi:

„Przez samorząd lokalny rozumie się prawo i rzeczywistą zdolność wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania, w ramach prawa, na ich własną odpowiedzialność i na rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych”.

W świetle powyższego zasadnicze wątpliwości konstytucyjne budzą także mechanizmy wyboru i procedowania Rady Warszawy, ograniczające radykalnie kompetencje większości mieszkańców metropolii i ich reprezentantów.

W obecnie obowiązującej (choć z winy rządzących martwej) ustawie metropolitalnej mechanizm podwójnej większości powiązany był z dobrowolnością uczestnictwa gminy w związku metropolitalnym. W zaprezentowanym projekcie poselskim tej dobrowolności nie tylko nie ma – jest rozwiązanie świadomie konfrontacyjne wobec ewentualnej negatywnej opinii sprawujących mandat z woli wyborców samorządowców: radnych, wójtów, burmistrzów i prezydentów otaczających Warszawę gmin, jak i samej Warszawy. Jest pominięcie jakichkolwiek, nawet utrwalonych w ustawodawstwie i w praktyce od pierwszej reformy samorządowej z roku 1989 mechanizmów obowiązkowych konsultacji społecznych, związanych z tworzeniem bądź likwidowaniem jednostek samorządu terytorialnego oraz ze zmianami ich granic.

Kolejną wątpliwością konstytucyjną jest status metropolitalnej jednostki samorządowej, jaką stać się ma obszar obejmujący gminę Warszawa oraz 33 gminy ościenne. Konstytucja nie zna takiego bytu, wymieniając jako jednostki samorządu terytorialnego gminy, powiaty i województwa samorządowe.

Autorzy projektu będą zapewne próbowali dowodzić, że jest to de facto duży powiat warszawski, ale tego się po prostu nie da dowieść: przeczy temu mechanizm wyboru władz takiego „pseudopowiatu”. Na przeszkodzie staje zakres kompetencji i mechanizm władczy ograniczający konstytucyjnie zagwarantowaną samorządność otaczających gmin, pozwalający metropolitalnej jednostce samorządowej podporządkować sobie dowolny obszar kompetencji tych gmin „w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego w oparciu o strategię rozwoju miasta stołecznego Warszawy” (art. 14 i 15), nawet wbrew woli ustawowych władz gmin.

Mechanizm wyrażania zgody danej gminy w drodze jednomyślnej uchwały przy bezwzględnej większości rady o przekazaniu do realizacji miastu stołecznemu (jako metropolii) zadań publicznych, będzie wobec niedookreśloności pojęcia „rozwoju społecznego i gospodarczego” możliwy do obejścia. Wystarczy wprowadzić zapisy do strategii rozwoju pozwalające na przejmowanie zadań bez tej zgody. Dodatkowo rada miasta będzie mogła podjąć uchwałę o zastępczym wykonaniu za gminę zadania publicznego według własnego uznania.

Tak skonstruowana jednostka metropolitalna przejmuje kompetencje powiatów, wchodzi w spór kompetencyjny z samorządem województwa (obszar planowania przestrzennego) i poprzez możliwość zawłaszczenia kompetencji gmin likwiduje zagwarantowaną konstytucyjnie samorządność podstawowych jednostek samorządu lokalnego.

Wady legislacyjne

Przejdźmy teraz do zastrzeżeń o charakterze legislacyjno-organizacyjnym, które czynią projekt w obecnej wersji niemożliwym do wdrożenia, nawet gdyby przezwyciężono problemy rangi ustrojowej.

Po pierwsze, proponowana ustawa nie wygasza obecnej ustawy o ustroju m.st. Warszawy z 2002 r., ani nie przewiduje zmiany jej przepisów, a wieloma rozwiązaniami wchodzi w obszar jej regulacji. Wygaszenie w całości obecnej ustawy pozbawi podstawy prawnej większość zadań wykonywanych dziś w dzielnicach. Zastąpienie części jej przepisów nowymi stworzy niespójną hybrydę, paraliżując działalność dzielnic sporami kompetencyjnymi z organami gminy Warszawa i metropolitalnej jednostki samorządowej pod nazwą Miasta Stołecznego Warszawy.

Po drugie, projekt w żaden sposób nie odnosi się do problemu likwidacji powiatów, które wchodzą w skład nowej struktury administracyjnej. Warto zwrócić uwagę, że nie wszystkie gminy likwidowanych powiatów tworzyć będą m.st. Warszawę. Ustawa nie mówi w skład których powiatów one wejdą. Nie ma słowa o sposobie przejęcia kompetencji i zasobach finansowych koniecznych dla powiatów przyjmujących część gmin na dostosowania powiatowych jednostek organizacyjnych oraz instytucji i służb do obsługi znacznie większej liczby mieszkańców i większego obszaru działania.

Projekt nie wspomina też o podziale majątku likwidowanych/dzielonych powiatów; o tym kto, w jakim zakresie i na jakich zasadach przejmował będzie zadania powiatów będące w trakcie realizacji. W projekcie brak jest jakichkolwiek przepisów przejściowych zarówno w treści ustawy, jak i brak odwołania się do takich przepisów – na przykład ustawy wprowadzającej.

Nie znajdziemy w projekcie jakiejkolwiek regulacji kwestii pracowniczych osób zatrudnionych dziś w starostwach i powiatowych jednostkach organizacyjnych oraz inspekcjach i służbach, a także wykonujących w gminach zadania, które zostaną przekazane nowej jednostce metropolitalnej.

Po trzecie, należy wyrazić poważną wątpliwość, czy tak określone kompetencje i zakres zadań metropolitalnej jednostki samorządowej pozwolą jej zrealizować cel jej utworzenia. Cała infrastruktura techniczna z wyłączeniem dróg powiatowych dalej pozostaje w gestii poszczególnych gmin.

Z drugiej zaś strony gminy będą pozbawione zadań w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru miasta stołecznego Warszawy w oparciu o strategię rozwoju m. st. Warszawy. Przy nieokreśloności pojęcia „rozwoju społecznego i gospodarczego” i braku jego prawnej definicji może dochodzić do sporów kompetencyjnych, a w efekcie do paraliżu jakiegokolwiek rozwoju.

Po czwarte, wdrożenie ustawy musi spowodować wzrost kosztów działania i zatrudnienia w administracji publicznej na obszarze metropolii warszawskiej, bowiem koszt działania nowej jednostki samorządowej oraz majątek niezbędny do jej funkcjonowania będzie znacząco przewyższał koszty funkcjonowania i majątek likwidowanych powiatów.

Co więcej, zakładając, że gmina Warszawa będzie nadal korzystała z dotychczasowego majątku i siedzib niezbędnych do wykonywania jej zadań oraz biorąc pod uwagę fakt, że siedziby likwidowanych powiatów położone będą peryferyjnie, powstanie potężny problem wyposażenia nowej jednostki w zasób powierzchni biurowej i majątek pozwalający sprawnie przejąć i realizować jej zadania. Problem będzie tym większy, że obecnie m. st. Warszawa nie posiada swojego obiektu głównego, ratusza (budynek przy pl. Bankowym 3/5 jest przede wszystkim siedzibą Urzędu Wojewódzkiego), a pozyskanie obiektów na potrzeby administracji, przy rosnących potrzebach ministerstw i urzędów centralnych, jest niemal niemożliwe albo bardzo drogie.

Po piąte, zgodnie z art. 18 rada miasta będzie miała prawo zapewnić jednostkom organizacyjnym metropolitalnej jednostki samorządowej oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym gmin warszawskich wspólną obsługę administracyjną, finansową, organizacyjną. To oznacza, że może te jednostki w dużej mierze przejąć bez pytania gmin o zgodę. I tak się będzie działo, bo choć rada miasta będzie mogła powołać własne jednostki organizacyjne, nie będą one miały prawa do dysponowania środkami publicznymi, ani zaciągania zobowiązań (art. 19 i 20). Nie będą zatem w stanie robić nic prócz zarządzania sobą. To musi spowodować gigantyczny chaos.

Po szóste, kompetencje nowej jednostki metropolitalnej zostały opisane bardzo ogólnie i niejednoznacznie, co będzie powodem licznych sporów kompetencyjnych, jeśli nie chaosu. Na przykład przyznanie metropolii w art. 12 pkt. 2) kompetencji w dziedzinie kształtowania ładu przestrzennego nie pozbawia gmin kompetencji uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli natomiast przyjąć, że art. 29 przyznający metropolii prawo uchwalania prawa miejscowego rozciąga się na plany zagospodarowania przestrzennego, to nie wiadomo, co będzie z planami już obowiązującymi itp. Z drugiej strony takiemu domniemaniu przeczy jednak pozostawienie w gminie kompetencji do uchwalania studiów zagospodarowania, a przyznanie metropolii prawa uchwalania jedynie studium ramowego, bowiem gminy mogłyby własnymi studiami torpedować politykę przestrzenną metropolii.

Projekt nie pozbawia też kompetencji w tej samej dziedzinie samorządów województw, które tworzą plany zagospodarowania przestrzennego województw i plany dla obszarów metropolitalnych jako obszarów funkcjonalnych. Podobny konflikt rysuje się na linii podziału kompetencji dotyczących rozwoju społecznego i gospodarczego oraz tworzenia strategii rozwoju zarówno z gminami jak i z samorządami województw.

Po siódme, delimitacja obszaru metropolii warszawskiej abstrahuje od wszystkich istniejących delimitacji i podziałów. Jest przede wszystkim niezgodna z delimitacją Obszaru Metropolitalnego Warszawy opracowaną na potrzeby dokumentów planistycznych województwa mazowieckiego. Jest niezgodna z delimitacją Obszaru Funkcjonalnego Warszawy opracowaną przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pod kierunkiem zespołu prof. Przemysława Śleszyńskiego z Instytutu Geografii i Zagospodarowania Przestrzennego PAN na potrzeby prowadzenia polityki rozwoju i wdrażania nowych strategicznych ram odniesienia w wydatkowaniu środków europejskich perspektywy 2016-2022. Jest też niezgodna z utworzonym w ramach tej polityki przez samorządy Warszawy i jej otoczenia obszarem Zintegrowanej Polityki Terytorialnej. Wreszcie, nie współgra z podziałem na jednostki statystyczne NUTS-2 po jego zmianie w ubiegłym roku przez EUROSTAT na wniosek rządu polskiego.

Wprowadzenie obszaru metropolii warszawskiej w zaproponowanych granicach z kompetencjami w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego oraz kształtowania ładu przestrzennego musi w konsekwencji spowodować konieczność rewizji bądź przygotowywania od nowa wszystkich dokumentów strategicznych województwa oraz gmin i powiatów objętych ustawą. To będzie oznaczało, że albo ta zmiana spowoduje wstrzymanie wydatkowania środków europejskich w ramach RPO i kontraktu terytorialnego dla tej części województwa, albo nowa jednostka administracyjna przez pierwsze lata swojego działania (do rozpoczęcia wdrażania nowej perspektywy UE po roku 2022) będzie pozbawiona podstawowych narządzi wykonywania swoich kompetencji.

Po ósme, przyjęta delimitacja obszaru metropolii jest także niezgodna z istniejącymi podziałami specjalnymi na obszary działania jednostek regionalnych policji szczebla wojewódzkiego, obszary właściwości prokuratur i sądów oraz podziały administracji specjalnych i służb szczebla powiatowego dziś dostosowane do obecnie istniejących granic powiatów. Ponieważ projekt tę problematykę pomija, nowa jednostka administracyjna będzie niespójna z obszarami działania większości rządowych administracji specjalnych i służb, w przeważającej mierze działających w obszarze bezpieczeństwa państwa.

Ta niespójność będzie z kolei powodowała dodatkowe utrudnienie w koordynacji i wykonywaniu zadań wszystkich tych administracji i służb oraz przeszkodzi w zarządzaniu metropolią ze względu na niezgodność granic nowej jednostki z obszarami gromadzenia i analizy danych przez statystykę państwową i europejską.

Po dziewiąte, choć uzasadnienie projektu nie podaje żadnych kryteriów delimitacji obszaru metropolitalnego, nałożenie projektowanych granic na mapę okręgów wyborczych w powiązaniu z ich demografią oraz wynikami ostatnich wyborów parlamentarnymi każe domyślać się najważniejszego kryterium, o jakim autorzy nie piszą. Jest to kryterium polityczne.

Taki sposób ukształtowania granic metropolitalnych Warszawy nosi wszelkie znamiona tzw. gerrymanderingu, czyli manipulacji dokonywanych przy wytyczaniu granic okręgów wyborczych w celu uzyskania korzystnego wyniku przez partię, mającą wpływ na kształtowanie ordynacji wyborczej. Jest to praktyka zakazana wprost, a nawet przestępstwo przeciwko konstytucji w wielu krajach.

Po dziesiąte, wątpliwości natury ustrojowej budzi także opisana w art. 30 ust. 2 konstrukcja głosowania z zastosowaniem podwójnej większości – tak naprawdę jest to wprowadzenie zasady głosowania imiennego jako jedynej możliwej formy głosowania. Tego typu głosowanie uniemożliwia przeprowadzenie głosowania tajnego, np. wybór przewodniczącego rady. Z drugiej strony głosowanie tajne w tego typu sprawach spowoduje wyłączenie mechanizmu podwójnej większości, który miał chronić większość mieszkańców przed przegłosowaniem przez radnych reprezentujących mniejszość i odwrotnie. Miał też stanowić gwarancję ochrony praw mniejszości mieszkańców gmin ościennych.

Po jedenaste, art. 50 pkt 2) wprowadza ograniczenie, którego nie ma w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, poszerzając nadmiernie kategorię osób pozbawionych biernego prawa wyborczego o szczególnie liczną w Warszawie i okolicach ze względu na jej stołeczność kategorię pracowników administracji rządowej.

Po dwunaste, projekt ustawy został napisany bardzo niechlujnie pod względem legislacyjnym – brak definicji pojęć wprowadzanych i brak przy nich odwołań do innych ustaw czyni z niego dokument niejednoznaczny i niezrozumiały. Autorzy nie panują także nad systematyką i semantyką stosowaną w projekcie, niekonsekwentnie posługując się terminologią, łącząc w poszczególnych artykułach sprawy z różnych obszarów regulacji, nadmiernie rozbudowując niektóre obszary (np. przepisy antykorupcyjne niepotrzebnie powtarzające regulacje zawarte w obowiązujących aktach prawnych), a pomijając inne, w szczególności przepisy przejściowe i wprowadzające nowe rozwiązania.

W rezultacie powyższego ustawa kreuje nieusuwalny konflikt pomiędzy celami metropolitalnymi a regionalnymi i lokalnymi. O ile nie daje ona metropolitalnej Radzie Warszawy narzędzi rozstrzygania tego konfliktu władczo wobec samorządu województwa (tu strategia rządzących wydaje się iść w kierunku podporządkowania samorządu regionalnego rządowi za pośrednictwem wojewodów), to daje jej władcze kompetencje wobec wszystkich 33 gmin wchodzących w skład metropolii oraz samej gminy Warszawa.

Koniec samorządu, jaki znamy

Konsekwencją będzie stopniowe wygaszenie rzeczywistej samorządności w gminach i sprowadzenie ich do roli biur administracyjnych metropolii, zaś ich rad do roli podobnej, jaką miały wojewódzkie rady narodowe przed reformą z 1989 roku. W rezultacie w dłuższej perspektywie paradoksalnie większy zakres samorządności zachowają działające nadal na podstawie „starej” ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy dzielnice niż gminy. O ile ta ostatnia, pochodząca jeszcze z 2002 r., nie zostanie uchylona.

Nowa ustawa o ustroju m. st. Warszawy likwiduje zatem rzeczywistą samorządność na szczeblu lokalnym, wprowadzając chaos kompetencyjny, dublując struktury administracyjne i zwiększając koszt ich działania, powodując dysfunkcjonalność struktur administracyjnych nie tylko na terenie Warszawy i 33 otaczających je gmin, ale także otaczających je kolejnych 9 powiatów, które mają przejąć obszar części gmin likwidowanych 6 powiatów.

Jej skutkiem będzie obniżanie jakości obsługi mieszkańców i standardów wykonywania zadań publicznych w gminach i powiatach centralnej części województwa mazowieckiego zamieszkałej przez blisko 3 miliony mieszkańców.

Chaos związany z reformą samorządów publicznych pogłębi dezorganizacja związana z likwidacją gimnazjów na tym szczególnie trudnym do wprowadzania reformy oświatowej obszarze, co razem przyczyni się do spowolnienia procesów rozwoju społecznego i gospodarczego, hamując wykorzystanie funduszy unijnych i realizację projektów strategicznych.

Jacek Kozłowski – w l. 2007-15 wojewoda mazowiecki. Ukończył studia wyższe w Instytucie Geografii Uniwersytetu Gdańskiego, a także podyplomowe w School of Communications na Rutgers University (USA) oraz Rutgers Advanced Management Program