Newsletter

Ever looser union

Piotr Buras, 24.01.2017
Brexit nie doprowadzi do rozpadu Unii Europejskiej. Będzie natomiast jednym z kroków w kierunku „coraz luźniejszej Unii”. Choć polski rząd taką ewolucję pochwala, przyszły kształt UE raczej nie będzie służyć naszym interesom

Czy konsekwencje rozbratu Wielkiej Brytanii z Unią Europejską nie są przypadkiem przeceniane albo przynajmniej opacznie rozumiane? Takie wrażenie można odnieść, śledząc dyskusję ostatnich miesięcy, w której apokaliptyczne wizje mieszają się z wezwaniami do głębokiej reformy UE jako koniecznej odpowiedzi na „sygnał z Londynu”.

Fotografia: Valentine Svensson/flickr.com, CC BY-NC-ND 2.0

Tymczasem ani Brexit nie musi być początkiem końca UE, ani wynik brytyjskiego referendum nie mówi nam tak wiele o stanie UE, jak sugerowałyby te emocjonalne reakcje.

Pierwsza kwestia jest oczywista: Traktat lizboński przewiduje możliwość opuszczenia UE przez kraj członkowski, i jakkolwiek Wielka Brytania jest krajem dużym i ważnym, UE może i z pewnością będzie funkcjonować w okrojonym składzie, nawet jeśli będzie się to wiązać z przejściowymi komplikacjami i być może trwałym osłabieniem bloku.

Zakładanie, że przykład brytyjski „zachęci” inne kraje do kolejnych exitów, jest bezpodstawne. Nie dlatego, że wystąpienie innych krajów z UE jest nieprawdopodobne (choć nawet ewentualne referenda we Francji czy Holandii wcale nie muszą prowadzić do decyzji o opuszczeniu UE), lecz przede wszystkim z uwagi na to, że nie miałoby ono nic wspólnego z Brexitem, lecz byłoby wynikiem sytuacji wewnętrznej w tych krajach.

To prowadzi do drugiej kwestii: co mówi nam w istocie „sygnał z Londynu” o kondycji UE? Viktor Orbán i Jarosław Kaczyński (ale nie tylko oni) jak mantrę powtarzają, że powodem decyzji Brytyjczyków był kształt Unii Europejskiej jako monstrum odbierającego suwerenność krajom członkowskim, opartego na nieefektywnych mechanizmach i będącego źródłem problemów. Innymi słowy, Brytyjczycy odrzucili UE, bo działa ona źle; aby więc zniechęcić inne społeczeństwa do podobnego kroku, należy radykalnie zmienić sposób jej funkcjonowania.

Brukselski kozioł ofiarny

To proste i z pozoru przekonujące wyjaśnienie, problem tylko w tym, że nieprawdziwe. Każdy, kto śledził brytyjską debatę przed referendum wie, że najmniej chodziło w niej o Unię Europejską.

Brytyjczycy (zwłaszcza ich elity) uczynili z UE symbol wszystkich niemal bolączek społecznych – począwszy od konsekwencji imigracji (nie tylko z UE, lecz także spoza Europy, którą rząd brytyjski może samodzielnie kontrolować), poprzez problemy systemu opieki zdrowotnej, stan infrastruktury publicznej, aż po konsekwencje deindustrializacji i modelu gospodarczego.

Wszystkie te bolączki są w pierwszej kolejności skutkiem globalizacji czy zaniedbań kolejnych brytyjskich rządów, a w znacznie mniejszym stopniu takiego czy innego sposobu funkcjonowania europejskiej wspólnoty. Oczywiście nie dotyczy to kwestii migracji zarobkowej wewnątrz UE; ale czy lekcja Brexitu miałaby polegać na tym, że UE musi ograniczyć przepływ ludności – jedną z głównych swobód?

O tym akurat zwolennicy tezy o konieczności gruntownej przebudowy – jako odpowiedzi na Brexit – milczą. Zamiast tego mówią o konieczności odebrania części uprawnień Komisji Europejskiej, wprowadzeniu możliwości blokowania legislacji europejskiej przez parlamenty narodowe, uelastycznieniu integracji poprzez umożliwienie każdemu krajowi podążania własną ścieżką integracji itd.

Założenie, że takie działania i zmiany instytucjonalne zasadniczo zwiększą zaufanie do UE, nie jest niczym poparte. Dopóki politycy i media bez skrępowania będą uprawiać antyunijną propagandę (tak jak to czyniono w Wielkiej Brytanii), dopóty spora część poszczególnych społeczeństw (co nie znaczy: większość) będzie nastawiona do integracji sceptycznie, dyskusja nad prawdziwymi problemami funkcjonowania UE (istotnymi, ale niewiele mającymi wspólnego z Brexitem) nie będzie zaś możliwa.

O tym, że reforma UE jest konieczna, wiemy nie od dziś i głos Brytyjczyków niczego nie zmienia. Ale najważniejsze zmiany, których musi dokonać UE, aby przetrwać i spełnić swoją funkcję gwaranta stabilności i parasola ochronnego przed konsekwencjami globalizacji oraz ewolucji w światowym układzie sił, nie są tymi, o których najczęściej mówią zwolennicy pospiesznego wyciągania lekcji z Brexitu.

Niestety, nie są to też zmiany, które błyskawicznie rozwieją lęki Europejczyków. Claus Offe, wybitny niemiecki socjolog i autor książki „Europa in der Falle” (Europa w pułapce) pisze, że „głębia aktualnego kryzysu wynika z podstawowej sprzeczności: rzeczy, które musiały zostać pilnie zrobione w interesie stabilizacji unii i strefy euro, są zarazem wybitnie i najwyraźniej w rosnącym stopniu niepopularne w krajach członkowskich. [...] Tego, co należałoby zrobić (łącznie z nowym podziałem kompetencji między UE a kraje), narodowe elity nie są w stanie »sprzedać« swoim wyborcom, zarówno w centrum, jak i na peryferiach UE” (1).

Ta niemożność jest źródłem pułapki, w jakiej znalazła się Unia, oraz tego, że w najbliższych miesiącach trudno oczekiwać gwałtownych i głębokich reform, w których wyniku instytucje i polityki unijne miałyby się nieodwracalnie zmienić.

Nie należy oczekiwać także silnego wzmocnienia ponadnarodowych instytucji, takich jak Komisja Europejska czy Parlament Europejski. Przekonanie, że ze względu na nastroje społeczne przyszłość naprawy Unii leży przede wszystkim w gestii państw członkowskich, a nie instytucji wspólnotowych, jest silne (taką postawę prezentuje też Angela Merkel). Ale nie znaczy to, że zmiany, których możemy i musimy oczekiwać, będą tylko kosmetyczną próbą przypudrowania problemów.

Elastyczna unia

Wspólny mianownik w dzisiejszej dyskusji nad przyszłością UE można zdefiniować następująco: Unia musi przede wszystkim pomóc chronić obywateli, zwłaszcza tych najbiedniejszych i wystawionych na ryzyka, przed negatywnymi konsekwencjami globalizacji gospodarczej, migracji czy zagrożeń terrorystycznych. Chodzi o obronę projektu europejskiego, a nie jego rozwijanie lub poszerzanie.

W odniesieniu do konstrukcji instytucjonalnej i politycznej Unia Europejska musi być bardziej elastyczna, tak aby mogła akomodować różne interesy i aspiracje integracyjne swoich członków. W tym duchu wypowiedzieli się chociażby ministrowie spraw zagranicznych Trójkąta Weimarskiego, czyli przedstawiciele krajów, które ostatnio rzadko mówiły jednym głosem.

Jednak konsensus na tym poziomie nie powinien przesłaniać faktu, że rozpoczynająca się debata o „integracji elastycznej” (to znaczy pozwalającej krajom członkowskim na różny zakres integracji w zależności od obszaru polityki) otwiera przestrzeń do zasadniczej przebudowy UE nawet bez rozstrzygnięcia odwiecznego sporu o jej ostateczny kształt. Najbliższe miesiące i lata będą stały pod znakiem dyskusji o tym, w jaki sposób tę nowo postulowaną elastyczność pogodzić z kluczowymi dla UE zasadami solidarności i spójności.

Te dwa cele nie muszą się wzajemnie wykluczać, ale ryzyko kosztownego trade off między nimi jest duże. Hasło, że większa elastyczność w UE składającej się z 27 krajów o rozbieżnych interesach jest lekiem na całe zło i może wzmacniać poczucie wspólnoty zamiast prowadzić do dezintegracji, brzmi dobrze.

Problem w tym, że bliski sercu także polskich elit (zwłaszcza dzisiaj rządzących) postulat, że każdy kraj powinien sam wybierać swoją ścieżkę integracji, która musi być respektowana (czytaj: nie może prowadzić do żadnych negatywnych konsekwencji) przez innych członków UE, może być niezwykle trudny w praktycznej realizacji. Zwłaszcza kraje takie jak Polska, które dotychczas najwięcej korzystały z solidarności i spójności, staną w obliczu „coraz luźniejszej unii” przed szeregiem dylematów.

Pierwszy jest oczywisty i wiąże się ze zmienioną równowagą sił po Brexicie. Kraje nienależące do strefy euro dramatycznie tracą w tej sytuacji na znaczeniu.

Owszem, idea głębszej integracji strefy euro jest dzisiaj uśpiona, czego powodem są zwłaszcza nadchodzące wybory we Francji i w Niemczech, a także napięcia między Północą i Południem. Ale należy zakładać, że prędzej czy później konieczność stabilizacji strefy euro będzie prowadzić do utworzenia wspólnego budżetu strefy, mechanizmów łagodzenia tak zwanych szoków asymetrycznych (na przykład ubezpieczenia od bezrobocia w strefie euro) albo jakiejś formy wspólnego zadłużania się.

Jeśli tak się stanie, siła przetargowa państw spoza strefy euro, dążących do tego, by środki te nie były podejmowane ich kosztem, będzie znacznie skromniejsza niż dziś, gdy po ich „stronie” stoi także Londyn. Głębsza integracja strefy euro będzie zaś zwiększać wiarygodność jej członków na rynkach finansowych (kosztem innych) oraz poczucie ich wzajemnej, przede wszystkim finansowej solidarności.

Drugi kluczowy wymiar postulowanej dzisiaj elastyczności będzie zapewne dotyczyć polityki migracyjnej i azylowej – z podobnym skutkiem. Heather Grabbe i Stefan Lehne słusznie piszą w raporcie wydanym przez think tank Carnegie, że projekty wspólnej waluty i strefy Schengen – dwa kluczowe obszary integracji – mają całkowicie odmienną dynamikę polityczną (2).

W strefie euro istnieje Europejski Bank Centralny, który w czasie kryzysu służył za filar stabilności dzięki swoim nadzwyczajnym operacjom finansowym oraz polityce stóp procentowych. W strefie Schengen takiej instytucji brak.

Ponadto w strefie euro kryzys posłużył pogłębieniu współpracy i stworzeniu nowych instytucji (jak Europejski Mechanizm Stabilności, unia bankowa) – świadomość, że krach wspólnej waluty będzie miał fatalne konsekwencje dla wszystkich, podziałała motywująco.

Kryzys migracyjny przyniósł odwrotny skutek: wzmocnił myślenie partykularne i sięganie po środki na poziomie narodowym (zamykanie granic), jakich w strefie euro nie da się już zastosować. Niemniej trwałość strefy Schengen przy jednoczesnym utrzymywaniu (lub powrocie) dużej fali uchodźstwa do UE, jest na dłuższą metę poważnie zagrożona, jeśli polityka migracyjna i azylowa nie ulegnie faktycznemu uwspólnotowieniu.

Musi ono obejmować nie tylko wspólną ochronę granic zewnętrznych i lepszą koordynację w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego (tutaj łatwiej o szeroką zgodę wielu krajów). Jej elementem musi być też jakaś forma rozłożenia ciężarów przyjmowania uchodźców i wspólna polityka przesiedlania ich bezpośrednio z krajów pozaeuropejskich (na przykład Turcji, Libanu, Jordanii) w celu uniknięcia chaotycznego i generującego przestępczość procesu nielegalnej migracji. Bez tego każda następna większa fala uchodźców będzie skutkować albo całkowitym zamykaniem granic wewnętrznych, albo chaosem i konfliktami rozbijającymi UE od środka, jak to obserwowaliśmy na przełomie 2015 i 2016 roku.

Jeśli to nastąpi, koalicja chętnych do zacieśnienia współpracy jest scenariuszem bardziej prawdopodobnym (choć w żadnym razie niebędącym dzisiaj na wyciągnięcie ręki) niż ogólnoeuropejskie porozumienie. Tego życzą sobie także te kraje, które – jak Polska – uchodźców za wszelką cenę przyjmować nie chcą.

Faktyczne konsekwencje elastycznej integracji w tym obszarze byłyby jednak daleko idące. Wspólne ponoszenie ciężarów przez grupę państw generowałoby bardzo silne poczucie solidarności w ich gronie – kosztem reszty członków wspólnoty.

Skutki finansowe byłyby nieuniknione: wspólna polityka azylowa musiałaby prowadzić także do znaczących transferów pieniężnych między krajami w niej uczestniczącymi. Pieniądze nie tylko muszą iść „za uchodźcami”, lecz, jak sugeruje choćby Sebastian Dullien w opublikowanej przez ECFR koncepcji europejskiej unii azylowej (refugee union), służyć także wspieraniu regionów i gmin, w których są oni rozlokowywani, tak aby mieszkańcy mieli z przyjmowania imigrantów wymierne korzyści (3).

To na razie koncepcje akademickie, ale łatwo sobie wyobrazić, że leżąca u ich podłoża filozofia będzie politycznym drogowskazem w tej dziedzinie. Schengen w połączeniu ze wspólną polityką azylową może stać się drugim obok strefy euro „jądrem” integracji.

Więcej protekcjonizmu?

Po trzecie, UE, w której jako zasadę przyjmuje się różnicowanie głębi integracji poszczególnych państw i zawężanie obszaru wspólnego, nieuchronnie będzie prowadzić do zaostrzenia sporów o redystrybucję i mechanizmy protekcjonistyczne.

Nie chodzi tylko o klasyczny spór między bogatymi i biednymi, choć zasada wspólnego losu i cel w postaci coraz ściślejszej unii zmuszały obie jego strony do wypracowywania kompromisów. W obliczu ostatnich kryzysów – euro i migracyjnego – kwestię konwergencji i wyrównywania różnic spycha na boczny tor przemożna potrzeba poszczególnych rządów narodowych otaczania własnych obywateli ochroną przed negatywnymi konsekwencjami globalizacji, w tym także wolności gwarantowanych przez UE i będących sednem jej sukcesu.

Z jednej strony rządy państw członkowskich będą chciały odzyskać część możliwości sterowania polityką gospodarczą utraconych na rzecz UE. Będą podejmować takie próby, by się uwiarygodnić i legitymizować w oczach obywateli. Metodą będzie na przykład uelastycznienie reguł budżetowych, choćby poprzez odstąpienie od wliczania wydatków na zwalczanie bezrobocia czy edukację do deficytu budżetowego.

Z drugiej strony państwa będą starały się tworzyć mechanizmy unijne służące uśmierzaniu lęków obywateli przed deklasacją, marginalizacją i utratą kontroli nad własnym życiem. Temu właśnie służą pomysły agendy socjalnej w UE: płacy minimalnej, standardów rynku pracy i zabezpieczenia społecznego. A także coraz głośniejsze (vide niedawny raport instytutu Bruegel (4) ) uwagi, że swoboda migracji zarobkowej nie jest koniecznym warunkiem funkcjonowania wspólnego rynku i pewne ograniczenia mogą być akceptowalne w imię celów politycznych.

Pierwszym „testem” takiego podejścia mogłoby być utrzymanie ścisłych powiązań między Wielką Brytanią a UE bez pełnego respektowania swobody przepływu pracowników po stronie brytyjskiej. Ale przecież taki postulat mogą podchwycić także inne kraje.

W naszym regionie harmonizacja polityki socjalnej w UE czy ograniczenia w swobodzie przepływu pracowników są traktowane jak tabu. Ale czy obawy zachodnioeuropejskich pracowników przed tanią konkurencją (jako fakt polityczny) nie ważą tyle samo, ile środkowoeuropejskie lęki przed uchodźcami?

Jeśli Brexit dał jakąś lekcję europejskim elitom, to właśnie taką: największym zagrożeniem dla UE nie są instytucje unijne czy mniej lub więcej integracji, lecz narastająca frustracja części społeczeństw, która wyładowuje się na UE.

Uelastycznienie integracji oraz rozmaite pomysły na parasol ochronny, który miałby zostać rozciągnięty zwłaszcza nad obywatelami najbardziej potrzebującymi i narażonymi na ciosy zglobalizowanego świata, będą określać kierunek debaty nad reformą UE w nadchodzących miesiącach i latach.

Zapewne takie środki są dzisiaj nieuniknione. Ale wiara w to, że Europa à la carte, w której każdy może sobie wybrać z integracyjnego menu to, co mu najbardziej odpowiada, i powrót w niektórych dziedzinach do rozwiązań narodowych nie mają swojej – wysokiej – ceny, byłaby naiwnością.

Zasady solidarności i spójności w UE będą definiowane od nowa. Także od Polski zależy, z jakich ich zasobów będziemy mogli i chcieli czerpać.

(1) Claus Offe, Europa in der Falle, Suhrkamp Verlag, Berlin 2016, s. 12.
(2) Heather Grabbe, Stefan Lehne, Can the EU Survive Populism?, Carnegie, 14 June 2016 (dostęp 11 października 2016).
(3) Sebastian Dullien, Paying the Price: The Cost of Europe’s Refugee Crisis, ECFR Policy Brief, 28 April 2016 (dostęp 11 października 2016).
(4) Europe after Brexit: A proposal for a continental partnership, Bruegel, 29 August 2016 (dostęp 11 października 2016).

Piotr Buras – dyrektor warszawskiego biura European Council on Foreign Relations

Od redakcji: tekst pochodzi z 11. numeru kwartalnika „Instytut Idei” zatytułowanego „Europa po Brexicie”.