Newsletter

Kryzysowy budżet w czasach koniunktury

Adam Czerniak, 23.10.2016
Budżet na przyszły rok jest napięty do granic możliwości. Utrzymanie deficytu poniżej wymaganego przez Unię poziomu będzie bardzo trudne

PiS ma szczęście. Przynajmniej w kwestii polityki fiskalnej. Gdy w 2005 r. partia ta wygrała wybory, Polska gospodarka wchodziła w okres najszybszego rozwoju w całej dekadzie, a według prognoz nawet w całym ćwierćwieczu. Znane w momencie głosowania tempo wzrostu PKB wynosiło jedynie 2,8 proc., ale w ciągu trwania kadencji Sejmu miało osiągnąć nawet 7,7 proc.

Z produkcją i konsumpcją w niespotykanym tempie rosły wpływy budżetowe. Między 2005 a 2007 r. dochody z podatków zwiększyły się o blisko jedną trzecią ze 156 do 206 mld zł.

Co więcej, gdy powstał nowy rząd w korytarzach Ministerstwa Finansów przestało w końcu straszyć widmo dziury Bauca, a deficyt publiczny wynosił już 4,1 proc. PKB, a nie ponad 6 proc. jak kilka lat wcześniej. Dzięki temu PiS, zamiast gasić fiskalne pożary, mógł wprowadzać w życie ekspansywną politykę fiskalną, polegającą z grubsza na podwyższaniu wynagrodzeń w sektorze publicznym, obniżce podatków czy zmniejszaniu składek na ubezpieczenia społeczne.

Niestety taka polityka okazała się w dużej mierze nieodpowiedzialna i była jedną z przyczyn wystrzelenia polskiego deficytu publicznego do bardzo niebezpiecznego poziomu prawie 8 proc. PKB.

Teraz jest podobnie. Po sześciu latach naprawiania polityki fiskalnej przez rząd PO-PSL, (zamrożenie wynagrodzeń w sektorze publicznym, podwyższanie podatków i szukanie oszczędności w każdym jednym dziale budżetu), Komisja Europejska zdjęła z Polski procedurę nadmiernego deficytu. W rezultacie już na starcie, w grudniu 2015 r., PiS mógł stworzyć budżet, który nie wymagał zgody Brukseli na podnoszenie wydatków.

Rząd skwapliwie z tej możliwości skorzystał. Praktycznie z marszu wprowadził jeden z najdroższych programów socjalnych w historii, czyli kosztujące rocznie blisko 23 mld zł (1,2 proc. PKB) świadczenia wychowawcze 500+, a także szereg „pomniejszych” zmian zwiększających wydatki publiczne – przyznanie dodatku do emerytur (1,4 mld zł), odmrożenie wynagrodzeń w sektorze publicznym (2 mld zł) czy wydatki na restrukturyzację kopalń (1 mld zł).

I znów szczęście uśmiechnęło się do rządzących. Okazało się, że w 2016 r. do budżetu trafią jednorazowe wysokie wypłaty – z zysku NBP i ze sprzedaży częstotliwości LTE – o łącznej wysokości prawie 17 mld zł. Na dodatek wprowadzenie podatku bankowego i poprawa koniunktury pozwoliły na sfinansowanie innych wydatków. Z kolei zamrożenie inwestycji publicznych współfinansowanych z Unii, zwłaszcza na szczeblu samorządowym, umożliwiło obniżenie deficytu w porównaniu z 2015 r.

Podsumowując, w tym roku deficyt może spaść nawet do 2,5 proc. W kolejnych latach tak dobrze jednak nie będzie.

Wicepremier Mateusz Morawiecki oświadczył, że zakochał się w budżecie na 2017 r., który rząd przyjął tuż przed odwołaniem byłego ministra finansów Pawła Szałamachy. Dla każdego ekonomisty miłość do tak skonstruowanego planu dochodów i wydatków państwa musi być jednak trudną, jeśli nie toksyczną. Budżet na przyszły rok jest bowiem napięty do granic możliwości. Utrzymanie deficytu poniżej wymaganego przez Unię poziomu 3 proc. PKB będzie bardzo trudne.

Nowe sztywne wydatki – od podwyżki emerytur, przez zwiększenie funduszu płac w budżetówce, po koszty obniżenia wieku emerytalnego – mają być sfinansowane z niepewnych dochodów: coraz niższych wpływów z podatku bankowego, skokowego uszczelnienia systemu podatkowego, a także z podatku sklepowego, który zapewne w przyszłym roku w ogóle nie będzie obowiązywał. Co więcej, prognozy dochodów podatkowych tworzono przy bardzo optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i inflacji.

Jakby tego było mało, w ostatnich dniach września rząd poprawił ustawę budżetową uznając, że wpływy do państwowej kasy będą jeszcze wyższe niż optymistyczne szacunki resortu finansów. Do dochodów doliczył wpływy z tytułu podatku CIT od środków, jakie zostaną przeznaczone na dokapitalizowanie kopalń. Wszystko po to, by móc podnieść pulę pieniędzy na wypłatę wynagrodzeń w armii i służbach podległych Ministerstwom: Spraw Wewnętrznych i Sprawiedliwości o 1 mld zł, nie zwiększając przy tym najwyższego od czasów transformacji deficytu budżetowego.

W ten sposób PiS stworzył trudny do wykonania plan. Tego typu ruchy przewiduje się jednak na lata kryzysowe, kiedy faktycznie publiczna stymulacja gospodarki jest niezbędna do podtrzymania koniunktury. W przyszłym roku – wedle wszystkich prognoz – PKB wzrośnie zgodnie z potencjałem gospodarki lub nawet nieco szybciej. Dodatkowa stymulacja ze strony państwa będzie zatem w najlepszym wypadku mało skuteczna, na co notabene wskazują pierwsze dane o efektach programu 500+. W najgorszym razie – okaże się szkodliwa. Może prowadzić do wyparcia prywatnych inwestycji, które właśnie w okresach prosperity mają największe szanse na wzrost.

A jeśli koniunktura nieoczekiwanie się pogorszy? Wówczas deficyt podskoczy nawet o kilka procent PKB, tak jak w 2009 r. Ryzyko takiej sytuacji najlepiej obrazuje wskaźnik deficytu strukturalnego, czyli relacja deficytu publicznego do PKB „oczyszczona” z wahań cyklicznych i czynników jednorazowych. Już w maju Komisja Europejska prognozowała, że na skutek zmian w polityce fiskalnej deficyt strukturalny wzrośnie z 2,3 proc. PKB w 2015 r. do 3,3 proc. w 2017 r. i tym samym osiągnie drugi najwyższy poziom wśród wszystkich krajów unijnych. Wyprzedzi nas tylko Rumunia (o 0,1 pkt. proc.). Prognoza ta nie uwzględnia jednak kosztów planowanej obniżki wieku emerytalnego, która znacząco podniesie wrażliwość polityki fiskalnej na szoki makroekonomiczne.

Widmem ogromnego deficytu PiS się jednak nie martwi. Niestety na to zagrożenie nie zwraca też uwagi Komisja Europejska, która obecnie zajęta jest dużo bardziej drażliwymi problemami – wyjściem Wielkiej Brytanii z Unii czy niestabilnością polityki fiskalnej w Portugalii, Hiszpanii, a nawet Francji. Polska wciąż traktowana jest jako kraj prowadzący bardzo odpowiedzialną politykę budżetową.

W momencie naruszenia przez Warszawę zapisów traktatu z Maastricht, czyli wzrostu deficytu powyżej 3 proc. PKB, oczy komisarzy zwrócą się i w naszą stronę. Nastąpi to jednak nie wcześniej niż wiosną 2018 r., kiedy pojawią dane o sytuacji finansów publicznych za 2017 r. Mimo to jeżeli naruszenie kryteriów traktatowych okaże się niewielkie, to i reperkusje wobec Polski będą symboliczne.

Paradoksalnie sam rząd może szybciej niż Bruksela zająć się ratowaniem kondycji finansów publicznych. Wielu pracownikom nie przysporzy to zresztą powodów do radości. Jeżeli w trakcie 2017 roku dodatkowe wpływy z uszczelniania systemu fiskalnego okażą się wyraźnie niższe od ambitnego planu 10-12 mld zł, podatek sklepowy wciąż będzie miał małe szanse na wprowadzenie, a dochody z VAT będą wzrastać wolniej od optymistycznych prognoz, to rząd może się zdecydować podnieść podatki.

Będzie miał ku temu idealną okazję. Skądinąd dobry pomysł jednolitego podatku, czyli zastąpienia PIT i składek na ubezpieczenia społeczne jedną daniną, może zostać wykorzystany do podwyżki obciążeń fiskalnych. W zależności od wysokości stawek podatkowych i progów, po przekroczeniu których stawki te będą wzrastać, nowy jednolity podatek może być neutralny dla finansów publicznych lub też może podnieść efektywną stawkę opodatkowania dochodów z pracy. W efekcie ewentualna podwyżka klina podatkowego dotknie najbardziej osoby o średnich i wysokich zarobkach, samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą czy przedstawicieli wolnych zawodów – od dziennikarzy po prawników.

Jeżeli ten scenariusz się ziści, to de facto ze wzrostu obciążeń fiskalnych sfinansowane zostaną transfery socjalne dla ponad 2 milionów gospodarstw domowych, zarówno tych biednych, jak i najzamożniejszych. Taka zmiana polityki budżetowej ma jednak negatywny wpływ na gospodarkę. Zgodnie z badaniami empirycznymi podwyżki transferów praktycznie nie stymulują wzrostu PKB, natomiast podwyżki obciążeń podatkowych, zwłaszcza dla najlepiej zarabiających, wzrost ten hamują. Zmiana polityki fiskalnej PiS będzie więc w najlepszym wypadku obciążeniem dla rozwoju gospodarczego w czasach, w których i tak znajdzie się on pod presją tendencji demograficznych i rachitycznego popytu zagranicznego.

Niestety wciąż nie jest to najgorszy wariant, na jaki musimy się przygotować. Jeżeli dobra koniunktura się utrzyma, do Polski na trwałe powróci inflacja, to rząd – nawet bez podwyżki podatków – będzie w stanie finansować swoje obietnice wyborcze. W takiej sytuacji deficyt strukturalny nieubłaganie wzrośnie – aż do wyborów w 2019 r. A kolejnej ekipie przyjdzie mierzyć się z problemami fiskalnymi o niespotykanej dotąd w Polsce skali.

Gdy w 2009 r. nadszedł globalny kryzys i rząd PO-PSL musiał szybko wdrażać cięcia wydatków publicznych, Polska była w stosunkowo komfortowej sytuacji. Dług publiczny był na poziomie umożliwiającym utrzymanie przez kilka lat podwyższonego deficytu. W 2019 r., gdy wybierzemy kolejny rząd, tego bufora zabezpieczającego zabraknie. Dług publiczny zapewne przekroczy 55 proc. PKB i będzie się zbliżał do konstytucyjnej granicy 60 proc. Jeżeli do niej dobije, to przyszli politycy nie będą mieli innej możliwości, jak tylko ponownie podnieść wiek emerytalny, ograniczyć program 500+ i przez kilka lat ciąć wydatki inwestycyjne. To zaś spowoduje długotrwałe osłabienie potencjału gospodarczego.

Niezależnie od tego, który z powyższych scenariuszy się zrealizuje, prowadzona obecnie przez PiS polityka fiskalna jest wysoce ryzykowna. Z jednej strony zwiększa wrażliwość krajowej gospodarki na wahania nastrojów globalnych inwestorów, bo to od ich decyzji będą zależały koszty obsługi rosnącego z roku na rok długu. Z drugiej, generuje dodatkowe obciążenie dla gospodarki na kolejne lata.

Zaciągane dzisiaj przez rząd zobowiązania trzeba będzie spłacać w czasie, gdy Polskę dotknie bezprecedensowy kryzys demograficzny, a spadek liczby pracujących będzie obniżał tempo wzrostu gospodarczego. Oznacza to, że rząd tworzy zadłużenie, które spłacać będzie coraz mniejsza liczba Polaków. Robi to w czasach najlepszych do tego, by oszczędzać na chude lata, które nieuchronnie nadejdą.

*dr Adam Czerniak – adiunkt w Katedrze Ekonomii II w Szkole Głównej Handlowej, główny ekonomista w centrum analitycznym Polityka Insight, a także autor publikacji naukowych z zakresu ekonomii instytucjonalnej, socjologii ekonomicznej i funkcjonowania rynków mieszkaniowych