Newsletter

ANALIZA: Europejski spór o delegowanie pracowników

Robert Lisicki, 27.04.2016
Czy zmienią się zasady delegowania pracowników do pracy w innym kraju UE? Dyskusja o przepisach ważnych dla wielu polskich firm (i prawie pół miliona polskich pracowników) wkracza w decydującą fazę

Od dłuższego czasu delegowanie pracowników jest przedmiotem żywej debaty na szczeblu unijnym, zarówno w kontekście prawnym, jak i politycznym. Osadzona w przepisach dotyczących swobody świadczenia usług unijna dyrektywa o delegowaniu pracowników dotyka newralgicznego obszaru ochrony socjalnej pracowników. Przedstawienie przez Komisję Europejską 8 marca 2016 r. projektu dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r., dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług jest kolejnym etapem tej dyskusji. Tym razem o potencjalnie doniosłych skutkach, bo mogących doprowadzić do znacznego ograniczenia tej formuły działalności (1).

Geneza dyrektywy 96/71/WE

Dyskusja o zasadach delegowaniu pracowników trwa w Unii od dziesięcioleci. W ramach praktycznego korzystania ze swobody świadczenia usług coraz powszechniejszym zjawiskiem było korzystanie z własnych pracowników w celu wykonania usługi na terytorium innego państwa członkowskiego. W okresie poprzedzającym przyjęcie dyrektywy 96/71/WE (czyli przed 1997 r.) Europejski Trybunał Sprawiedliwości (poprzednia nazwa Trybunału Sprawiedliwości UE) podkreślał, iż przepisy traktatowe stoją na przeszkodzie ograniczaniu przez państwa członkowskie możliwości świadczenia przejściowo na jego terytorium usługi przez podmioty z innych państw, które w celu wykonania usługi przemieszczają się ze swoimi pracownikami (taką interpretację przedstawił m.in. w sprawie C 113/89 Rush Portuguesa). Pracownicy przedsiębiorstwa skierowani czasowo do innego państwa członkowskiego w celu świadczenia tam usług nie roszczą sobie bowiem w żaden sposób prawa do dostępu do rynku pracy tego drugiego państwa, ponieważ powracają oni do swego kraju pochodzenia lub pobytu po wykonaniu swoich zadań (m.in. sprawa C-43/93 Vander Elst).

Jednocześnie Trybunał nie wykluczał, iż swobodne świadczenie usług – jako podstawowa zasada traktatowa – może zostać ograniczone przepisami uzasadnionymi nadrzędnymi racjami interesu ogólnego. Co do zasady zastosowanie przez przyjmujące państwo członkowskie swojego ustawodawstwa minimalnego wynagrodzenia do dostawców usług z innego państwa realizowało cel interesu ogólnego (aczkolwiek od tej zasady były w orzecznictwie wyjątki).

W przypadku transgranicznej mobilności coraz częściej pojawiało się pytanie o prawo właściwe, mające zastosowanie do umów o pracę zawartych z pracownikami delegowanymi. Na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku odpowiedź na to pytanie w dużej mierze zależała od kryteriów, jakimi kierowały się poszczególne państwa członkowskie i prowadziła do braku pewności w obrocie prawnym, naruszenia zasad konkurencyjności na rynku wewnętrznym.

Mając na uwadze dynamiczny rozwój sektora świadczenia usług, jego kluczowe znaczenie dla rozwoju rynku wewnętrznego, Komisja Europejska zdecydowała się uporządkować kwestie związane z delegowaniem pracowników. W dniu 1 sierpnia 1991 r. przedstawiła projekt przyszłej dyrektywy 96/71/WE (COM (91) 230 final – SYN 346)  (2).

Komisja starała się znaleźć równowagę między dwoma elementami. Z jednej strony swobody konkurowania pomiędzy firmami, co umożliwia w pełni korzystanie z dobrodziejstwa rynku wewnętrznego, z drugiej prawo do określania minimalnego wynagrodzenia przez poszczególne państwa w celu ochrony uprawnień socjalnych na ich terytorium (3).

Przepisy dotyczące delegowania – dyrektywa 96/71/WE oraz nowa dyrektywa 2014/67/UE

Delegowanie pracowników ma swoje źródła w traktatowej swobodzie świadczenia usług w ramach rynku wewnętrznego. Ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia (obecnie art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu UE – dalej TFUE).

Dyrektywa 96/71/WE ma zastosowanie do trzech przypadków przejściowego, transgranicznego świadczenia usług polegających na:

– delegowaniu pracowników przez przedsiębiorstwo na własny rachunek i pod swoim kierownictwem na terytorium innego państwa, w ramach umowy zawartej między przedsiębiorstwem delegującym a odbiorcą usług, działającym w danym państwie członkowskim

– delegowaniu pracowników do zakładu albo przedsiębiorstwa należącego do grupy przedsiębiorców na terytorium innego państwa,

– delegowaniu pracowników na terytorium innego państwa jako przedsiębiorstwo pracy tymczasowej lub wynajęciu pracownika przedsiębiorstwu przez agencję.

W każdym przypadku przedsiębiorstwo delegujące i pracownika delegowanego powinien łączyć stosunek pracy. Co bardzo ważne, dla celów niniejszej dyrektywy przyjmuje się definicję pracownika, którą stosuje się w prawie państwa członkowskiego, na terytorium którego pracownik jest delegowany.

Dyrektywa 96/71/WE określa katalog przepisów bezwzględnie obowiązujących w zakresie warunków zatrudnienia, które w kraju przyjmującym powinny być przestrzegane przez pracodawców delegujących tymczasowo pracowników do pracy na terytorium tego państwa (art. 3 ust. 1). W katalogu wskazano 6 elementów, do których należą w szczególności: maksymalne okresy pracy i minimalne okresy wypoczynku, minimalne stawki płacy czy minimalny wymiar płatnych urlopów rocznych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE wymagane w państwie świadczenia usługi warunki zatrudnienia, w tym minimalne stawki płacy, mogą być ustalone przez: przepisy prawne, rozporządzenia lub przepisy administracyjne i/lub umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane w rozumieniu art. 3 ust. 8 dyrektywy, o ile dotyczą one rodzajów działalności wymienionych w załączniku do dyrektywy (tj. prace związane z budową, naprawą, utrzymaniem, przeróbką lub rozbiórką budowli).

Stosunek pracy pracownika przejściowo delegowanego za granicę w ramach swobody świadczenia usług co do zasady podlega prawu państwa z terytorium, którego ma miejsce oddelegowanie (4). Prawo właściwe dla stosunku pracy będzie ustalane zgodnie z art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych, znanego jako „Rzym I”. Natomiast w zakresie określonym w art. 3 dyrektywy 96/71/WE zastosowanie mają normy państwa, na terytorium którego ma miejsce oddelegowanie, które wymuszają swoje zastosowanie (o ile są korzystniejsze od dotychczasowych warunków zatrudnienia pracownika delegowanego – art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71/WE).

Dyrektywę 96/71/WE uzupełniło przyjęcie w 2014 r. dyrektywy 2014/67/UE w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (…) – dalej zwana dyrektywą 2014/67/UE. Nowa dyrektywa reguluje w szczególności kwestie:

– stwierdzenia rzeczywistego delegowania i zapobiegania nadużyciom i obchodzeniu przepisów (art. 4). Dyrektywa określa przykładowe elementy, które mają posłużyć ustaleniu, gdzie przedsiębiorstwo delegujące rzeczywiście prowadzi znaczącą działalność oraz czy delegowany pracownik tymczasowo wykonuje swoją pracę w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym zwyczajowo pracuje;

– poprawy dostępu do informacji (art. 5), m.in. stworzenie jednej strony internetowej, na której zostaną zamieszczone informacje o warunkach zatrudnienia;

– wzmocnienia współpracy administracyjnej właściwych organów (art. 6);

– stosowania wymogów administracyjnych i środków kontrolnych (art. 9);

– odpowiedzialności solidarnej w przypadku podwykonawstwa wykonawcy i podwykonawcy za zobowiązania w odniesieniu do zaległego wynagrodzenia pracowników delegowanych podwykonawcy (art. 12);

– zasad transgranicznego egzekwowania kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych (rozdz. VI).

Paradoks dyrektywy 96/71/WE . Minimalne czy maksymalne warunki?

Celem dyrektywy 96/71/WE było zniesienie przeszkód i niepewności związanych z korzystaniem ze swobody świadczenia usług, a jednocześnie zapewnienie odpowiednich standardów zatrudnienia. Paradoks stojący u podstaw przyjęcie dyrektywy opisał Nils Wahla, Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej TSUE) w swojej opinii w sprawie C-396/13 Sähköalojen ammattiliitto: „O ile postanowienia traktatu, na podstawie których dyrektywa została wydana (czyli art. 57, ust. 2 WE i art. 6 WE), wyraźnie podkreślają wspieranie transgranicznego świadczenia usług, o tyle rezultatem końcowym jest dyrektywa, która – przynajmniej prima facie – przechyla szalę na korzyść ochrony krajowych ustawodawstw w zakresie prawa pracy”.

Kwestia rozłożenia akcentów pomiędzy „swobodą świadczenia usług” a „ochroną krajowych rynków pracy” do dzisiaj jest osią sporów prawnych i politycznych, jakie mają miejsce w kontekście delegowania.

Ocena samego aspektu socjalnego regulacji dyrektywy długo była przedmiotem rozbieżności. Kwestią sporną było to, czy dyrektywa ustanawia minimalne normy, które mają być zawsze przestrzegane w państwach członkowskich z możliwością ich rozszerzenia przez państwa członkowskie, czy też może dyrektywa ustanawia górny pułap standardów, poza które państwa członkowskie nie mogą wychodzić. Odpowiedź na to zasadnicze pytanie przyniósł wyrok TSUE w sprawie C-341/05 Laval un Partneri. TSUE przesądził, iż dyrektywa 96/71/WE określa maksymalne normy, poza które państwa członkowskie nie powinny wykraczać. Tym samym przepisy dyrektywy nie mogą służyć wprowadzaniu obowiązku wypłacania stawek wyższych niż minimalne.

Powszechnie przyjęto, iż w wyroku tym w interpretacji postanowień dyrektywy 96/71/WE przyznano pierwszeństwo wspieraniu swobody świadczenia usług.

Dostępne dane na temat delegowania – rozwój delegowania na przestrzeni ostatnich lat

Zasadnicze problemy w analizie instytucji delegowania pracowników stanowią skąpe dane. Na ten fakt zwraca uwagę sama Komisja Europejska w ocenie skutków towarzyszącej projektowi dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE.

W praktyce jedyne dane, które mogą wskazywać orientacyjne liczbę pracowników delegowanych, są te pozyskiwane na temat wydanych formularzy A1. Formularze A1 to dokumenty wydawane w ramach systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tylko, że formularz może być wydawany kilka razy dla jednego pracownika. W wyniku jego wydania nie zawsze musi dojść do wyjazdu pracownika. Nie każdy pracownik delegowany w rozumieniu dyrektywy podstawowej musi dysponować formularzem A1. Tym samym dane z systemu zabezpieczenia społecznego mają jedynie charakter orientacyjny. To główny zarzut, jaki jest stawiany najnowszemu dokumentowi, przygotowanemu ostatnio przez Komisję Europejską.

W świetle danych KE w 2014 r. w ramach UE delegowanych było około 1,92 miliona pracowników. Delegowanie stanowi tylko 0,7 proc. w skali unijnego zatrudnienia, ale jest segmentem rynku o wyjątkowym tempie wzrostu. Pomiędzy 2010 a 2014 r. liczba delegowanych pracowników wzrosła o 44,4 proc. Znaczący udział w liczbie delegowanych pracowników zajmują polskie przedsiębiorstwa, które w 2014 r. delegowały około 428 tys. pracowników. Delegowanie dotyczy szeregu branż, począwszy od firm budowlanych po ICT. Coraz częściej w kontekście delegowania mówi się o usługach wykonywanych przez przewoźników w ramach międzynarodowego transportu drogowego. Natomiast na terytorium Polski w 2014 r. zostało oddelegowanych ok. 14,5 tys. pracowników.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż wbrew obiegowym opiniom delegowanie nie jest charakterystyczne tylko dla przepływu usług z krajów o niskich zarobkach do krajów o wyższych zarobkach. W świetle danych KE delegowanie pomiędzy krajami o wysokich zarobkach stanowi 35,8 proc. delegowań. Natomiast pomiędzy krajami o niższych zarobkach a krajami o wysokich zarobkach – ok. 34,4 proc.

Transgraniczne świadczenie usług z pomocą własnych pracowników budziło kontrowersje od początku funkcjonowania rynku wewnętrznego, o czym świadczy orzecznictwo Trybunału z okresu poprzedzającego przyjęcie dyrektywy 96/71/WE, jak i dyskusje towarzyszące jej przyjęciu.

Dyskusja nad delegowaniem pracowników zintensyfikowała się w związku z wstąpieniem nowych państw członkowskich do UE w 2004 r. Pierwsze zetknięcie z zagadnieniem delegowania pracowników przez nowe państwa członkowskie miało miejsce w trakcie negocjacji Traktatu Akcesyjnego. Wówczas Niemcy i Austria wprowadziły ograniczenie możliwości delegowania pracowników w sektorze budowlanym w okresie przejściowym.

Temat delegowania był żywy również w trakcie prac nad tzw. dyrektywą o usługach, której projekt KE przedstawiła w styczniu 2004 r. Szczególne kontrowersje budziła wzajemna relacja pomiędzy dyrektywą o delegowaniu pracowników, a dyrektywą o usługach. Z uwagi na stanowcze stanowisko Parlamentu Europejskiego i części państw członkowskich ostatecznie w dyrektywie 2006/123/WE o usługach jednoznacznie przesądzono, iż nie ma ona wpływu na warunki zatrudnienia określone zgodnie z dyrektywą 96/71/WE.

Dyskusję nad delegowaniem pracowników bardzo zaostrzyły wydane w latach 2005-2007 wyroki w sprawach C-341/05 Laval un Partneri, C-346/06 Rüffert oraz C- 438/05 Viking (5). Wyroki te dotyczyły kwestii warunków zatrudnienia w kontekście postanowień układów zbiorowych, a w dwóch przypadkach podejmowania przez związki zawodowe akcji zbiorowych. Zostały uznane przez dużą części państw tzw. starej Unii oraz związki zawodowe za prawotwórcze, naruszające uprawnienia socjalne pracowników, a także uprawnienia związków zawodowych do prowadzenia akcji zbiorowych w celu ochrony interesów pracowników.

Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC) (6) w swoim stanowisku jednoznacznie wskazała, iż Trybunał niewystarczająco rozpoznał kwestię możliwości obrony przez związki zawodowe swoich członków i pracowników, jak i walki przeciwko dumpingowi socjalnemu, walki o równe traktowanie pracowników migrujących i lokalnych oraz kwestie podjęcia działań mających na celu poprawę warunków życia i pracy w całej Europa. Zwolennicy wyroków upatrujący istotę delegowania w swobodzie świadczenia usług wskazywali, iż problemem nie są wyroki a nieodpowiednie rozwiązania krajowe części państw członkowskich, uniemożliwiające efektywne stosowanie przepisów dyrektywy (w konsekwencji wyroków Szwecja dokonała zmiany swoich regulacji).

Jednocześnie media systematycznie nagłaśniały przypadki naruszenia uprawnień pracowników delegowanych. Na uwagę zasługuje w szczególności przypadek pracowników zatrudnionych od czerwca 2008 r. do października 2012 r. przy budowie elektrowni atomowej w Flamanville we Francji. Delegowanie pracowników zaczęło być utożsamiane z szeroko pojętą migracją pracowników, obcokrajowców, ale także szeregiem negatywnych praktyk na rynku pracy – jak praca nierejestrowana i przymusowa – budząc skrajne emocje.

W szerokiej opinii obywateli państw zachodniej Europy pojawiła się obawa, iż delegowanie pracowników może zagrozić ich pozycji na rynku pracy. Sytuacja z delegowaniem – zachowując odpowiednie proporcje – zaczęła przypominać atmosferę, jaka miała miejsce w trakcie debaty nad przyjęciem konstytucji europejskiej i zagrożeniem ze strony „polskiego hydraulika”. Społeczeństwa państw zachodnich były straszone „najazdem” migrantów ze wschodniej Europy, odbierającym pracę miejscowym pracownikom. Mając na uwadze rozmiar delegowania (w 2014 r. dotyczyło ono jedynie 0,7 proc. ogółu zatrudnionych w UE) i jego istotę (przejściowy charakter usługi) obawy te wydają się wyolbrzymione.

W kontekście delegowania coraz częściej zaczęto również używać zarzutu „dumpingu socjalnego”. Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (dalej ETUC) w ramach walki z dumpingiem socjalnym wskazywała na konieczność rewizji dyrektywy 96/71/WE. Zdaniem organizacji delegowanie pracowników opiera się bowiem w głównej mierze na zdobywaniu przewagi konkurencyjnej poprzez stosowanie niższych wynagrodzeń i korzystaniu z różnic w jego opodatkowaniu, oskładkowaniu. Delegowaniu stawiano zarzuty, iż powoduje ono równanie w dół standardów społecznych w całej UE (race to the bottom), poprzez konkurowanie kosztami pracy. Podobne stanowisko prezentowała grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim wskazując na konieczność zmiany dyrektywy o delegowaniu pracowników. Na konieczność wprowadzenia zasady równej płacy w przypadku delegowania zwrócił również uwagę Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (7).

Reagując na wezwania do podjęcia działań, w tym raport Montiego wskazujący na potrzebę większej przejrzystości we wdrażaniu dyrektywy 96/71/WE, KE przedstawiła w maju 2012 r. projekt tzw. dyrektywy wdrożeniowej (COM(2012) 131 final) oraz projekt rozporządzenia w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (COM(2012) 130). Projekt rozporządzenia został wycofany przez Komisję Europejską w związku z zastosowaniem w stosunku do projektu mechanizmu „żółtej kartki” – parlamenty narodowe dysponujące jedna trzecią głosów przedstawiły uzasadnione opinie o  niezgodności projektu z zasadą pomocniczości.

Odnośnie do projektu nowej dyrektywy (przyjętego jako dyrektywa 2014/67/UE) KE wyszła z założenia, iż obowiązująca dyrektywa 96/71/WE zapewnia odpowiednią ochronę uprawień pracowników. Akcent powinien być położony na bardziej efektywne wdrożenie przepisów tej dyrektywy.

Dlaczego KE zdecydowała się podjąć zmianę dyrektywy 96/71/WE?

Kompromis w sprawie dyrektywy 2014/67/UE, z trudem uzyskany na forum UE, nie usatysfakcjonował wszystkich stron. Związki zawodowe, reprezentowane przez ETUC konsekwentnie w okresie poprzedzającym (8), w trakcie i po przyjęciu dyrektywy 2014/67/UE prezentowały jednoznaczne stanowisko o konieczności całkowitej rewizji dyrektywy 96/71/WE. Rewizja ta miałaby dotyczyć w szczególności zapewnienia równego wynagrodzenia pracownikom miejscowym i delegowanym.

Przeciwne stanowisko zajęła Konfederacja Europejskiego Biznesu BusinessEurope, w której opinii dyrektywa ws. delegowania pracowników zapewnia równe warunki konkurencji między przedsiębiorstwami oraz odpowiednie uprawniania pracownikom delegowanym. Dyrektywa ta nie wymaga zmian. Zasadnicze znaczenie ma zaangażowanie wszystkich państw członkowskich we wdrożenie dyrektywy wykonawczej.

Dalszy los dyskusji wokół dyrektywy 96/71/WE został jednak przypieczętowany w programie Jean-Claude’a Junckera, kandydata na szefa Komisji Europejskiej, zaprezentowanym Parlamentowi Europejskiemu w październiku 2014 r. Jean-Claude Juncker zapowiedział przegląd dyrektywy 96/71/WE oraz wprowadzenie zasady że ta sama praca, wykonywana w tym samym miejscu powinna być tak samo wynagradzana (9). Skutkiem tego w programie prac KE na 2016 r. zapowiedziano „przedstawienie ukierunkowanego przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników w celu rozwiązania problemu nieuczciwych praktyk prowadzących do dumpingu socjalnego i zjawiska drenażu mózgów poprzez zagwarantowanie, że za tę samą pracę w tym samym miejscu będzie przysługiwało to samo wynagrodzenie” (10). Przegląd dyrektywy został umieszczony w sekcji „Pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny oparty na wzmocnionej bazie przemysłowej, w ramach Pakietu na rzecz mobilności”, który ma się wiązać również z nowelizacją rozporządzeń w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zapowiedź działań ze strony KE rozbudziła na nowo podziały w UE, jakie miały miejsce w trakcie negocjacji dyrektywy 2014/67/UE. Latem 2015 r. dwie grupy państw członkowskich przekazały swoje stanowiska odnośnie do dalszych działań w zakresie przeglądu dyrektywy 96/71/WE. List siedmiu państw Austrii, Belgii, Francji, Niemiec, Luksemburga, Królestwa Niderlandów i Szwecji wskazywał na konieczność nowelizacji dyrektywy o delegowaniu pracowników. Państwa te wskazywały na konieczność wprowadzenia zasady „równego wynagrodzenia za tę samą pracę w tym samym miejscu pracy”, czy określenia maksymalnego okresu oddelegowania pracowników (11).

Przeciwne stanowisko zostało zaprezentowane w liście dziewięciu państw członkowskich: Bułgarii, Republiki Czeskiej, Estonii, Węgier, Litwy, Łotwy, Polski, Słowacji i Rumunii. Państwa te były przeciwne zmianie dyrektywy 96/71/WE, uznając taką inicjatywę za przedwczesną w kontekście trwającej transpozycji dyrektywy 2014/67/UE. Wyraziły sprzeciw wobec idei wprowadzenia zasady równego wynagrodzenia za tę samą pracę w tym samym miejscu pracy w kontekście delegowania pracowników. Zasada taka byłaby sprzeczna z zasadami jednolitego rynku, jako że różnice w stawce wynagrodzenia stanowią jeden z uzasadnionych elementów przewagi konkurencyjnej dla usługodawców.

List w sprawie zapowiedzianej inicjatywy skierowały również skandynawskie związki branżowe pracodawców (z Finlandii, Szwecji, Danii, Islandii i Norwegii), w którym wyraziły zaniepokojenie wprowadzeniem w dyrektywie o delegowaniu pracowników zasady równego wynagrodzenia za tę samą pracę, ze względu na specyfikę systemów zbiorowych negocjacji w tych krajach.

Wbrew wyraźnemu stanowisku części państw członkowskich i organizacji pracodawców Komisja Europejska zdecydowała się w dniu 8 marca 2016 r. przedstawić projekt dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE. O determinacji Komisji Europejskiej w pracach nad zmianą dyrektywy świadczy fakt, iż na decyzję o prezentacji nie wpłynął nawet wspólny list organizacji europejskich partnerów społecznych – związków zawodowych i pracodawców (ETUC, BusinessEurope, CEEP and UAPME) wzywający Komisję do przeprowadzenia odpowiednich konsultacji przed prezentacją projektu.

Projekt dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE

Prezentując nową propozycję KE wskazała na trzy zasadnicze cele zmian:

– lepszą ochronę pracowników,

– większą przejrzystość i pewność prawa,

– zapewnienie równych szans między firmami krajowymi i delegującymi oraz pełne respektowanie krajowych systemów negocjowania płac.

W projekcie uregulowane następujące kwestie:

– delegowania trwającego ponad 24 miesiące (nowy artykuł 2a),

– rozszerzenia zakresu stosowania umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych uznanych za powszechnie stosowane do wszystkich sektorów (art. 3 ust. 1),

– wprowadzenia pojęcia „wynagrodzenie” w miejsce „minimalnej stawki płacy” (art. 3 ust. 1 lit. c),

– sytuacji łańcucha podwykonawców (art. 3 ust. 1a),

– zapewnienia delegowanym pracownikom tymczasowym warunków zatrudnienia określonych zgodnie z art. 5 dyrektywy 2008/104/WE, obowiązujących na terytorium państwa wykonywania usługi (art. 3 ust. 1 b).

Delegowanie trwające ponad 24 miesiące (nowy artykuł 2a)

Komisja Europejska zaproponowała, aby w sytuacji, kiedy zakładany lub rzeczywisty okres delegowania przekracza 24 miesiące, za państwo, w którym wykonywana jest zazwyczaj praca, uważa się państwo członkowskie, na którego terytorium delegowany jest pracownik. W przypadku zastępowania pracowników delegowanych wykonujących te same zadania w tym samym miejscu należy wziąć pod uwagę łączny okres delegowania danych pracowników w odniesieniu do pracowników, których rzeczywisty okres delegowania wynosi przynajmniej sześć miesięcy.

Uznanie, iż praca zazwyczaj jest wykonywana w danym państwie członkowskim, ma znaczenie dla określenia, jakie prawo pracy będzie miało zastosowanie do danej umowy o pracę w świetle rozporządzenia nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I) (12). Rozporządzenie wprowadza swobodę wyboru przez strony prawa mającego zastosowanie do danego stosunku zobowiązaniowego, ale w przypadku umów o prace zasada ta podlega ograniczeniu. W świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rzym I stwierdzenie, iż mamy do czynienia z państwem, w którym praca jest zazwyczaj świadczona, oznacza iż:

– stosunek pracy podlega prawu tego właśnie państwa – w przypadku braku wyboru przez strony innego prawa właściwego,

– nie można pozbawić pracownika ochrony przyznanej mu na podstawie przepisów danego państwa, których nie można wyłączyć w drodze umowy – w przypadku wyboru przez strony stosunku pracy innego prawa właściwego.

Obecnie umowa o pracę pracownika zatrudnionego na terytorium Polski i przejściowo delegowanego na terytorium innego państwa członkowskiego podlega prawu polskiemu (13). Jednakże do takiej umowy będą miały zastosowanie w okresie oddelegowania przepisy państwa przyjmującego, wymuszające swoją właściwość w zakresie określonym dyrektywą 96/71/WE o ile są one bardziej korzystne od dotychczasowych warunków zatrudnienia pracownika. Dotyczy to przykładowo sytuacji, kiedy w państwie przyjmującym normy czasu pracy są niższe niż obwiązujące w Polsce (8 godzin dziennie i 40 godzin tygodniowo) albo minimalne wynagrodzenie jest wyższe od dotychczas przyznanego pracownikowi. Jeżeli natomiast zakładany lub rzeczywisty okres delegowania wyniesie 24 miesiące, należałoby dokonać kolejnych ustaleń w warunkach zatrudnienia pracownika. O zakresie przejścia na system prawa państwa przyjmującego będzie decydował fakt, czy strony wyraźnie przesądziły w umowie o pracę, że stosuje się prawo polskie.

Rozwiązanie zaproponowane przez KE wprowadza dodatkowe, szczególne rozstrzygnięcia w stosunku do rozporządzenia Rzym I. Badanie kraju, w którym praca jest zazwyczaj świadczona powinno bowiem dotyczyć ogółu elementów, którymi cechuje się działalność pracownika (por. wyrok C- 29/10 Heiko Koelzsch).

Ponadto propozycja KE stawia pod znakiem zapytania sens przyjmowania art. 4 w dyrektywie 2014/67/UE, którego treść była przedmiotem kontrowersji. Artykuł ten umożliwia państwom członkowskim badanie prawidłowości delegowania, w tym kwestie tymczasowości oddelegowania pracownika tymczasowego. Komisja nie odnosi się do tej kwestii w projekcie.

Na koniec aspekt o zasadniczym znaczeniu, tj. relacja propozycji KE do przepisów traktatowych. KE twierdzi, że projekt pozostaje bez uszczerbku dla możliwego okresu tymczasowego świadczenia usług. W praktyce przepis jednak będzie dookreślał jeden z elementów tymczasowości świadczenia usługi, na co nie pozwalają postanowienia TFUE.

Rozszerzenie zakresu stosowania umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych uznanych za powszechnie stosowane do wszystkich sektorów (art. 3 ust. 1)

Dotychczas warunki zatrudnienia państwa przyjmującego, które wymuszają swoje zastosowanie, mogą być regulowane przez przepisy ustawowe albo układy zbiorowe uznane za powszechnie stosowane w dziedzinach objętych załącznikiem do dyrektywy (prace związane z budową, naprawą, utrzymaniem, przeróbką lub rozbiórką budowli).  Kwestia ustalania warunków zatrudnienia budzi szczególne kontrowersje w przypadku układów zbiorowych. Po pierwsze nie zawsze informacje na ten temat są powszechnie dostępne. Po drugie układ ten musi być uznany za powszechnie stosowany na podstawie kryteriów określonych w art. 3 ust. 8 dyrektywy 96/71/WE. Ponadto dyrektywa 96/71/WE dopuszcza rozszerzenie zastosowania układów zbiorowych, o ile państwa członkowskie podejmą taką decyzję (art. 3 ust. 10 dyrektywy).

Wprowadzenie pojęcia „wynagrodzenie” w miejsce „minimalnej stawki płacy” (art. 3 ust. 1 lit. c)

Jeden z najbardziej kontrowersyjnych elementów projektu. Ma on doprowadzić docelowo do wyrównania stawek wynagrodzenia pracowników delegowanych i lokalnych. Szczególne kontrowersje budzi przyznanie poszczególnym państwom członkowskim, partnerom społecznym prawa do decydowania, jakie świadczenia będą stanowiły konstytutywne elementy wynagrodzenia. „Do celów niniejszej dyrektywy wynagrodzenie oznacza wszystkie elementy wynagrodzenia obowiązkowe na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, układów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych, które zostały uznane za powszechnie stosowane lub, w przypadku braku systemu, uznawania układów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych za powszechnie stosowane”. Bardziej precyzyjne odniesienie do „minimalnej stawki płacy” zapewnia większą pewność prawną, jak i odpowiada istocie delegowania, tj. przejściowego świadczenia usługi – bez stałego integrowania się z miejscowym rynkiem pracy. Propozycja KE nie uwzględnia różnic w systemach wynagradzania, pozbawia znaczenia również dotychczasowy dorobek TSUE w zakresie definiowania minimalnej stawki płacy.

Sytuacja łańcucha podwykonawców (art. 3 ust. 1a)

„Jeśli zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi lub umowami zbiorowymi przedsiębiorstwa mające siedzibę na terytorium państwa członkowskiego muszą zlecać podwykonawstwo w kontekście zobowiązań wynikających z umowy jedynie przedsiębiorstwom, które gwarantują określone warunki zatrudnienia obejmujące wynagrodzenie, państwo członkowskie może zapewnić – na zasadach niedyskryminacji i proporcjonalności – aby takie przedsiębiorstwa obowiązywały te same zasady odnośnie do zlecania podwykonawstwa przedsiębiorstwom delegującym swoich pracowników na ich terytorium.” Inicjatywa KE w tym zakresie budzi kolejne zastrzeżenia. Propozycja zasadniczo rozszerza katalog źródeł regulacji warunków zatrudnienia o układy zbiorowe zawierane na każdym poziomie. Pojawia się również pytanie o sens wprowadzania zmiany w kontekście niedawno przyjętej dyrektywy 2014/67/UE, w której podjęto kwestię zabezpieczenia prawa pracowników delegowanych w systemie łańcucha podwykonawców poprzez wprowadzenie odpowiedzialności solidarnej (art. 12 dyrektywy 2014/67/UE).

Zapewnienie delegowanym pracownikom tymczasowym warunków zatrudnienia określonych zgodnie z art. 5 dyrektywy 2008/104/WE, obowiązujących na terytorium państwa wykonywania usługi (art. 3 ust. 1 b)

Ostatnią propozycję KE należy uznać za zbędną, ponieważ już na podstawie art. 3 ust. 9 dyrektyw 96/71/WE państwa członkowskie mogą przewidzieć, że agencje, przedsiębiorstwa pracy tymczasowej muszą zagwarantować pracownikom warunki mające zastosowanie do pracowników tymczasowych w państwie członkowskim, na terytorium którego wykonywana jest praca. Z danych KE wynika, iż większość z państw członkowskich (15) skorzystała z tej możliwości. Decyzja w tym zakresie powinna zostać pozostawiona państwom członkowskim.

Zaprezentowany przez Komisję Europejską projekt wprowadza nowe obowiązki, a nie bierze pod uwagę ciągłego wzrostu obciążeń administracyjnych, kosztów delegowania pracowników (zapoznanie się z procedurami, przepisami, tłumaczenie dokumentów, koszty zakwaterowania i transportu) i nieproporcjonalnych działań organów kontrolnych. Na uwagę zasługuje też brak stosownych konsultacji społecznych na poziomie UE i bardzo słaba ocena skutków regulacji, która opiera się na ogólnych założeniach nie popartych danymi (szerzej na ten temat por. raport stowarzyszenia Inicjatywa Mobilności Pracy (14) ).

Przedstawiciele przedsiębiorców oceniają, że najnowsza propozycja Komisji Europejskiej nie ma uzasadnienia w kontekście poprawy aspektów socjalnych czy zwalczania nieuczciwych praktyk, a stanowi inicjatywę o charakterze wyłącznie politycznym. Jest też – ich zdaniem – przedwczesna w kontekście trwającego procesu implementacji tzw. dyrektywy wdrożeniowej 2014/67/UE.

Gdyby przedłożony przez KE wszedł w życie, mógłby doprowadzić do eliminowania ze wspólnego rynku przedsiębiorstw świadczących usługi transgraniczne z wykorzystaniem własnych pracowników, co w największym stopniu dotknie przedsiębiorstw z tzw. nowych państw członkowskich. Ograniczenie dostępu do wspólnego rynku wpłynie również negatywnie na sytuację pracowników z tych państw. Wydaje się, że rozwiązania zaproponowane w w/w projekcie stoją w sprzeczności z istotą traktatowej swobody świadczenia usług i wynikającej z niej instytucji przejściowego delegowania pracowników (m.in. wprowadzenie 24-miesięcznego okresu, odejście od pojęcia minimalnego wynagrodzenia, rozszerzenie zastosowania układów uznanych za powszechnie obowiązujące, nadregulacja sytuacji łańcuchów podwykonawców).

Projekt dyrektywy poprzez użycie niejasnych konstrukcji i pojęć nie stworzy równych warunków działania (level playing field) dla wszystkich przedsiębiorstw. Będzie natomiast skutkować wzrostem formalności i wydatków po stronie pracodawców delegujących pracowników, tworząc nierówności i dodatkowe bariery formalne w swobodzie świadczenia usług. Zmiana dyrektywy w żadnym stopniu nie jest ukierunkowana na skuteczniejsze eliminowanie nieuczciwych praktyk czy łamania obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich przepisów. Zamiast tego doprowadzi do zwiększenia szarej strefy poprzez eliminację przedsiębiorstw działających w pełni legalnie.

Co dalej?

Zasadnicze znaczenie dla losów projektu mają stanowiska parlamentów narodowych, grup w Parlamencie Europejskim oraz państw członkowskich. Przedstawiany przez Komisję Europejską projekt dyrektyw zmieniającej dyrektywę 96/71/WE jest przyjmowany w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Oznacza to, iż musi zostać zaakceptowany prze Radę UE oraz Parlament Europejski, co wymaga zawierania kompromisów, będących akceptowalnymi dla uczestników o bardzo zróżnicowanych poglądach. Jednocześnie zgodnie z Traktatem o Unii Europejskie (dalej TUE) i Protokołem II w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności parlamenty narodowe mogą wystawić projektowi tzw. „żółtą kartkę” albo „pomarańczową kartkę” w ramach procesu badania spełnienia zasady pomocniczości.

Propozycja Komisji Europejskiej spotkała się ze skrajnie różnym przyjęciem na poziomie unijnym i krajowym wśród partnerów społecznych. BusinessEurope (15) uznał inicjatywę KE za przedwczesną i wprowadzającą brak pewności prawnej dla biznesu w UE. Organizacja nie zgadza się całkowicie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, że zmiana dyrektywy z 1996 r. jest konieczna w celu zapewnienia uczciwej konkurencji na jednolitym rynku. Istniejąca dyrektywa UE gwarantuje odpowiednie warunki zatrudnienia.

Natomiast ETUC (16) określił propozycję jako dobrą inicjatywę, ale jeszcze niewystarczającą. Zdaniem ETUC projekt wciąż nie gwarantuje równego wynagrodzenia pracownikom delegowanym i lokalnym.

Na poziomie krajowym związki zawodowe zasiadające w Radzie Dialogu Społecznego (NSZZ „Solidarność”, OPZZ, Forum Związków Zawodowych) poparły projekt dyrektywy. Stanowisko negatywne w stosunku do projektu zajęły organizacje pracodawców (Konfederacja Lewiatan, Pracodawcy RP, BCC, Związek Rzemiosła Polskiego).

Ważne będzie zdanie parlamentów narodowych. W przypadku analizowanego projektu mają czas do 10 maja 2016 r. na przedstawienie uzasadnionych opinii o niezgodności wniosku Komisji z zasadą pomocniczości. Na dzień 22 kwietnia 2016 r. uzasadnioną opinię przekazała czeska Izba Poselska, Sejm RP, rumuńska Izba Deputowanych. Prace trwają w Senacie RP, czeskim Senacie, estońskim parlamencie, rumuńskim Senacie, węgierskim Zgromadzeniu Narodowym. Nieoficjalne informacje wskazują, iż na przedstawienie uzasadnionej opinii może zdecydować się parlament duński i litewski (ze względu na regulacje wynagrodzeń, które nie uwzględniają systemu duńskich negocjacji). Liczba opinii może być jednak niewystarczająca dla przyznania projektowi żółtej kartki.

Stanowisko Parlamentu Europejskiego będzie przyjmowane w głosowaniu zwykłą większością głosów (PE liczy 751 posłów). Obecnie można stwierdzić, iż co do zasady poparcie dla projektu i wprowadzenia zasady równej płacy wyrażą Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów (17) (190 posłów, druga co do wielkości grupa w PE), Zjednoczona Lewica Europejska (52 posłów) oraz Zieloni (50 posłów). Krytyczne stanowisko w stosunku do projektu (18) zajęła grupa Europejskich Konserwatystów i Reformatorów (licząca 75 posłów). W grupie Porozumienie Liberałów i Demokratów na rzecz Europy (70 posłów) (19) głosy są podzielone.

Zasadnicze znaczenie będzie miało stanowisko największej grupy politycznej w Parlamencie Europejskim tj. Europejskiej Partii Ludowej (licząca 217 posłów), która nie zajęła jeszcze jednoznacznego stanowiska, ale w przypadku której część członków udziela poparcia projektowi (20). W opublikowanym stanowisku EPP w dniu 3 marca 2016 r. grupa ostrożnie twierdziła, że w przypadku rozpoczęcia prac nad dyrektywą powinien on dotykać tylko niezbędnych elementów dotychczas nierozwiązanych, w celu zapewnienia sprawiedliwego traktowania pracowników i równych szans dla biznesu (21).

Obecnie projekt na pewno uzyska poparcie grupy siedmiu państw, które skierowały w 2015 r. list do KE z żądaniem podjęcia zmian w dyrektywie 96/71/WE. Wiadomo, iż krytyczna do projektu dyrektywy będzie grupa państw, która podpisała w 2015 r. list krytykujący otwarcie prac na zmianą dyrektywy 96/71/WE. Niemniej trudno powiedzieć, na ile to krytyczne stanowisko może się przełożyć w przypadku poszczególnych państw na stanowcze „nie” w stosunku do projektu. Z dotychczasowych wypowiedzi przedstawicieli rządu polskiego wynika, iż przyjął on zdecydowanie negatywne stanowisko w stosunku do projektu dyrektywy.

Przypomnijmy: projekt dyrektywy będzie przyjmowany w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Od 1 listopada 2014 r. stosowana jest nowa procedura głosowania większością kwalifikowaną (tzw. system podwójnej większości). W przypadku wniosku KE większość kwalifikowana jest osiągnięta, gdy:

– „za” głosuje co najmniej 55 proc. państw członkowskich (16 z 28 państw),

–  reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE.

Jednocześnie przewidziano mniejszość blokującą, którą mogą utworzyć co najmniej cztery państwa członkowskie reprezentujące ponad 35 proc. ludności UE.

Przed 1 listopada 2014 r. każdemu państwu była przypisana pewna liczba głosów w zależności od jego wielkości demograficznej. W ramach tego systemu decyzję podejmowano tylko wtedy, gdy osiągano pewien próg głosów przy jednoczesnej akceptacji większości państw członkowskich (22). Ten system sprzyjał mniejszym państwom. Zgodnie z tą metodą większość kwalifikowana w Radzie była osiągnięta, kiedy 260 na 352 głosów pochodziło z co najmniej 15 państw członkowskich. Do 31 marca 2017 r. każde państwo członkowskie będzie mogło złożyć wniosek, aby decyzja podjęta została według zasad obowiązujących przed 1 listopada 2014 r.

Różnice w nowym i starym systemie głosowania warto zobrazować na przykładzie. Zakładając oczywiście tylko hipotetycznie, że państwa podpisujące list do KE przeciwko nowelizacji dyrektywy 96/71/WE (Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja i Rumunia) byłyby przeciwne przyjęciu projektu, to w nowym systemie wciąż „za” byłoby 19 państw reprezentujących 80,95 proc. ludności UE. Projekt przeszedłby. W starym systemie ta sama grupa państw spowodowałaby zablokowanie projektu. Dysponowałaby bowiem 97 głosami przeciw na 352, co oznaczałoby, iż „za” byłoby 255 głosów przy koniecznym minimum 260 głosów.

Jesteśmy w fazie początkowej prac nad projektem dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE. W Parlamencie Europejskim wskazano już na Komisję Zatrudnienia i Spraw Socjalnych jako przedmiotowo właściwą, ale wciąż nie wybrano posła sprawozdawcy, który będzie prowadził wniosek przez poszczególne etapy procedury. Rola opiniująca przypadła dwóm komisjom, tj. Prawa oraz Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów. W Radzie trwają natomiast prace przygotowawcze mogące doprowadzić do przyjęcia tzw. „porozumienia politycznego”, które może być wskazówką dla PE przed przyjęciem jego stanowiska w pierwszym czytaniu

Projekt dyrektywy jawi się jako wyjątkowo złożone dossier ze względów politycznych i merytorycznych o potencjalnie wyjątkowo doniosłych skutkach dla funkcjonowania polskich firm.

(1) Poniższe rozważania dotyczą przedmiotu nowego projektu, a zatem obszaru prawa pracy, nie dotykają kwestii koordynacji ubezpieczeń społecznych.

(2) Zob.

(3) Co ciekawe w kontekście toczącej się obecnie dyskusji z danych przedstawionych przez KE w 1991 r. wynikały zasadnicze różnice w godzinowej stawce minimalnego wynagrodzenia w poszczególnych państwach członkowskich – od 1,6 dla Portugalii do 11,1 w Niemczech.

(4) Oczywiście w każdym przypadku należy zbadać całokształt okoliczności.

(5)  W sprawie Laval związki zawodowe starały się nakłonić przedsiębiorcę z innego państwa do zawarcia układu zbiorowego, którego postanowienia wykraczały poza standardy określone w dyrektywie 96/71/WE, co TSUE uznał co do zasady za sprzeczne z dyrektywą 96/71/WE. Na marginesie należy znaczyć, iż dyrektywa 96/71/WE nie wyklucza wyjścia poza minimalne standardy, o ile państwo członkowskie jest w stanie uzasadnić, dotyczy to przepisów porządku publicznego.

(6) Zob.

(7) Zob.

(8) Zob.

(9) Zob.

(10) Zob.

(11) Zob.

(12) Dz.U. L 177 z 4.7.2008, s. 6.

(13) Oczywiście ta kwestia w każdym przypadku wymaga zbadania szeregu elementów towarzyszących zawarciu umowy na tle przepisów rozporządzenia Rzym I

(14) Zob.

(15) Zob.

(16) Zob.

(17) Zob.

(18) Zob.

(19) Zob.

(20) Zob.

(21) Zob.

(22) Francja, Niemcy, Włochy, Zjednoczone Królestwo: po 29 głosów; Hiszpania, Polska: po 27 głosów; Rumunia: 14 głosów; Holandia: 13 głosów; Belgia, Czechy, Grecja, Portugalia, Węgry: po 12 głosów; Austria, Bułgaria, Szwecja: po 10 głosów; Chorwacja, Dania, Finlandia, Irlandia, Litwa, Słowacja: po 7 głosów; Cypr, Estonia, Luksemburg, Łotwa, Słowenia: po 4 głosy; Malta: 3 głosy.

*Robert Lisicki – absolwent prawa na Uniwersytecie Warszawskim. Ukończył aplikację radcowską przy Warszawskiej Okręgowej Izbie Radców Prawnych i uzyskał tytuł radcy prawnego. W latach 2004-2015 pracował w Departamencie Prawa Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Uczestnik prac legislacyjnych na poziomie unijnym oraz krajowym. Autor publikacji z zakresu polskiego i unijnego prawa pracy.

Tytuł i lead od redakcji IO