Newsletter

ANALIZA: Niższy CIT nie zastąpi sprawnego państwa

Jan Gmurczyk, 30.03.2016
Można tłumaczyć, że niższy CIT dla małych podatników pomoże wyrównać szanse na rynku, ale nic nie zastąpi spójnego prawa, przyjaznych urzędów i sprawnych sądów

Pod koniec lutego rząd Beaty Szydło przedstawił projekt ustawy, która zmierza do wprowadzenia zmian w przepisach dotyczących podatków PIT i CIT (1). Główne cele tego projektu są dwa.

Pierwszy polega na obniżce stawki CIT do 15 proc. dla tzw. małych podatników oraz dla podatników rozpoczynających działalność. Tu od razu dodajmy, że „mali podatnicy” to takie firmy, które notują roczny przychód ze sprzedaży brutto nie większy niż równowartość 1,2 mln euro. Dziś to około 5 mln złotych. Przypomnijmy też, że obecnie CIT jest liniowy. Wszystkich, którzy go płacą, obejmuje stawka 19 proc.

Drugi cel wspomnianego projektu to uszczelnienie systemu podatkowego. Dzięki temu wpływy do budżetu państwa byłyby wyższe. Miałoby się to stać za sprawą rozwinięcia lub sprecyzowania przepisów, które dotyczą rozliczania dochodów przez przedsiębiorców w ramach podatków PIT i CIT. Dla przykładu:

– W ustawie regulującej PIT zostałby rozszerzony katalog dochodów (przychodów) w szczególności uważanych za „osiągane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” przez osoby fizyczne, które nie mają miejsca zamieszkania w Polsce. Katalog ten uzupełniłyby między innymi dochody (przychody) uzyskane z papierów wartościowych i pochodnych instrumentów finansowych, dopuszczonych do publicznego obrotu na polskim, regulowanym rynku giełdowym.

– W ustawie regulującej PIT wskazano by, jak określa się przychody z kapitałów pieniężnych, uzyskane w przypadku objęcia udziałów w spółce będącej podatnikiem CIT w zamian za wniesienie do niej wkładu niepieniężnego.

– W ustawie regulującej CIT pojawiłby się katalog przypadków, który określiłby, co w szczególności uważa się za dochody (przychody) „osiągnięte na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” przez podatników, którzy nie mają w Polsce siedziby lub zarządu. W katalogu tym znalazłyby się między innymi dochody (przychody) z „wszelkiego rodzaju działalności prowadzonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”, „położonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości lub praw do takiej nieruchomości” oraz z papierów wartościowych i pochodnych instrumentów finansowych, które są dopuszczone do publicznego obrotu na polskim, regulowanym rynku giełdowym.

Powyższe zmiany miałyby wejść w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku.

Kto zyska, kto straci

W dołączonej do projektu ocenie skutków regulacji (OSR) rząd wskazuje, że reforma byłaby korzystna dla finansów publicznych. Przyniosłaby zysk nie tylko budżetowi państwa, ale także samorządom. Niższe wpływy z CIT bowiem z nadwyżką pokryłyby dodatkowe dochody z uszczelnienia podatków.

Rząd w OSR szacuje, że w pierwszym roku obowiązywania nowych przepisów – czyli w myśl projektu ustawy w roku 2017 – sektor finansów publicznych straciłby na obniżce CIT 270 mln złotych. Z drugiej jednak strony wyższa ściągalność podatków zwiększyłaby dochody tego sektora o 277 mln złotych. Bilans zmian byłby zatem dodatni i wyniósłby 7 mln złotych (zob. rys. 1).

Rysunek 1 z 4

Rząd oczekuje dobrych skutków reformy także dla małych podatników. W 2017 roku obniżka CIT pozwoliłaby im zaoszczędzić 270 mln złotych. Ponieważ jednak uszczelnienie podatków zwiększyłoby ich obciążenia o 41 mln złotych, w końcowym rozrachunku na ich kontach pozostałaby dodatkowa kwota w wysokości 229 mln złotych.

Inaczej natomiast wygląda spodziewany wpływ reformy na większe firmy. Te, które nie są małymi podatnikami i nie mogą liczyć na niższy CIT. W tej grupie w pierwszym roku obowiązywania reformy oczekuje się straty rzędu 236 mln złotych.

Kto płaci CIT, a kto płaci PIT

Proponowane przez rząd zmiany mają w zamyśle stworzyć małym firmom lepsze perspektywy rozwoju, a także poprawić warunki dla przedsiębiorczości Polek i Polaków. Otwartym pytaniem jednak pozostaje, na ile wysunięte rozwiązania są faktycznie w stanie przybliżyć te cele.

Oczywiście obniżka CIT z 19 proc. do 15 proc. pozostawiłaby małym podatnikom więcej pieniędzy. Na pewno byłby to dla nich plus. Ciężko tylko przewidzieć, jaką część tych środków przeznaczono by na inwestycje, a jaką po prostu wypłacono właścicielom jako zysk i skonsumowano.

Inna sprawa, że proponowane zmiany dałyby korzyści tak naprawdę niewielu firmom. Jak wynika z oceny skutków regulacji, która towarzyszy projektowi ustawy, w 2014 roku podatników CIT było w sumie 434 tys., z czego 90 proc. spełniało kryterium małego podatnika.

Zanim jednak zaczniemy mówić o rewolucji dla small business, przypomnijmy o strukturze polskiej przedsiębiorczości. GUS podaje, że w 2015 roku w rejestrze REGON było niemal 4,2 mln podmiotów gospodarki narodowej. Zdecydowaną większość z nich – blisko 3 mln – stanowiły osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (zob. rys. 2), przy czym prawie 99 proc. z nich zatrudniało w swojej firmie mniej niż 10 osób.

Rysunek 2 z 4

W świetle tych danych powiedzmy sobie uczciwie, że większość drobnych firm w Polsce nic nie zyskałaby na obniżce CIT dla małych podatników. Bo osoby fizyczne, które prowadzą działalność gospodarczą, płacą nie CIT, lecz PIT – albo według skali, gdzie obowiązują stawki 18 proc. i 32 proc., albo według stawki liniowej, która wynosi 19 proc.

Trudno też oczekiwać, że proponowana reforma szerzej pobudzi przedsiębiorczość. Ludzie, którzy chcą spróbować sił w biznesie, najczęściej wybierają proste rozwiązanie, czyli zakładają firmy jako osoby fizyczne i rozliczają dochody w ramach PIT. Spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które podlegają podatkowi CIT, to już bardziej zaawansowane formy prawne. Opłaca się po nie sięgać zwłaszcza w przypadku dużych lub ryzykownych projektów. Czyli raczej nie wtedy, gdy ktoś chce rozkręcić kwiaciarnię lub warsztat stolarski.

Zresztą liczba spółek akcyjnych i spółek z o.o. w ostatnich latach stale rośnie. W przypadku tych drugich można nawet mówić o wzroście, który przyspiesza. Pojawia się zatem pytanie, czy dodatkowe bodźce do powstawania takich spółek są w ogóle potrzebne.

Bliższe przyjrzenie się ocenie skutków regulacji, która dotyczy proponowanych zmian w ustawach o PIT i CIT, prowadzi do jeszcze jednej obserwacji. Skutki dla finansów publicznych i przedsiębiorstw, wynikające z ewentualnego wejścia w życie nowych przepisów, oszacowano na podstawie zeznań podatkowych CIT za 2014 rok. Tymczasem w ocenie czytamy, że projekt oddziałuje nie tylko na 434 tys. podatników CIT, ale także na około 1,7 mln podatników PIT. Wyliczeń, co konkretnie ten wpływ może dla tej drugiej grupy oznaczać, próżno już jednak szukać. A przecież przedsiębiorcy płacący PIT na pewno chętnie by się dowiedzieli, co w wymiarze finansowym mogą przynieść ich sektorowi proponowane zmiany. Zwłaszcza że projekt ustawy zmierza do uszczelnienia podatków, czyli ma dać budżetowi państwa dodatkowe dochody.

Czy będzie tak, że na reformie zyska około 0,4 mln podatników, a dla ponad czterokrotnie większej grupy pojawią się tylko obciążenia?

Zdaniem przedsiębiorców

Co ważne, w sprawie projektowanej ustawy pojawiły się uwagi ze strony środowiska przedsiębiorców.

2 marca 2016 roku do Ministerstwa Finansów wpłynęło stanowisko Związku Rzemiosła Polskiego. W dokumencie tym Związek odnotowuje plan obniżki CIT dla wybranych podmiotów, po czym oznajmia: „Związek Rzemiosła Polskiego sprzeciwia się tej zmianie w proponowanym kształcie, jednakże udzieli poparcia planowanej obniżce CIT-u pod warunkiem, że w takim samym stopniu zostanie obniżona stawka PIT dla małych podatników prowadzących działalność gospodarczą jako osoby fizyczne. Jeśli takiego samego rozwiązania nie zaproponuje się dla firm osób fizycznych, będzie to oznaczało naruszenie konstytucyjnej zasady równości podatkowej i zaburzenie warunków konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami, tylko z powodu różnych form prawnych prowadzonej działalności”.

8 marca 2016 roku do MF wpłynęło także pismo z Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw. W tym piśmie Fundacja oznajmia: „Wyrażamy stanowczy protest przeciwko różnicowaniu mikro i małych przedsiębiorców w zasadach opodatkowania dochodów w zależności od formy prawnej, w której działa przedsiębiorstwo”. Oprócz tego FMiŚP wskazuje między innymi, że proponowana obniżka CIT objęłaby niewielki odsetek wszystkich przedsiębiorstw oraz że mikro i małe firmy opodatkowane podatkiem PIT również chcą się rozwijać.

Głos w sprawie projektowanej ustawy zabrał ponadto Związek Pracodawców Business Centre Club. W opinii z 21 marca 2016 roku, przesłanej przez Związek do Ministra Finansów, czytamy: „Według treści uzasadnienia projektu nowelizacji zasadniczym celem zmiany była »realizacja zapowiedzi wyrażonej w exposé Pani Premier Beaty Szydło« polegającej na obniżeniu stawki podatku dochodowego od osób prawnych dla małych podatników […]. Tezy tej nie da się obronić w praktyce. Zmiana ta jest tylko elementem całego projektu nowelizacji”. I dalej: „Pozostałe proponowane zmiany trudno […] uznać za korzystne dla przedsiębiorców. Większa ich część – jak się wydaje – stanowi realizację zamiaru zwalczania tzw. agresywnej optymalizacji podatkowej. Można jednak mieć wrażenie, że w praktyce zmiany te idą na tyle daleko, że uderzą przede wszystkim w uczciwych przedsiębiorców dokonujących operacji kapitałowych mających na celu restrukturyzacje ich działalności”.

Kto płaci niższy CIT w UE

Jak się zatem okazuje projekt ustawy, który przewiduje obniżkę CIT dla małych firm, budzi wątpliwości i to nawet w środowisku biznesu – zarówno małego, jak i dużego. Ba, nie wiadomo nawet, na ile wdrożenie tego projektu faktycznie poprawiłoby ściągalność podatków.

Dziś możemy powiedzieć tylko tyle, że koszt obniżki CIT dla finansów publicznych byłby pewny, natomiast zyski z proponowanej reformy – już nie.

W Unii Europejskiej obniżonych stawek CIT dla małych i średnich przedsiębiorstw nie spotyka się często. Z opracowania Komisji Europejskiej pt. „Taxation trends in the European Union. Data for the EU Member States, Iceland and Norway – 2015 edition” wynika, że w gronie 28 krajów UE specjalne rozwiązania dla sektora MSP w obrębie podatku CIT stosuje tylko osiem państw: Belgia, Francja, Węgry, Łotwa, Litwa, Portugalia, Hiszpania i Wielka Brytania.

Dla przykładu, na Litwie główna stawka CIT sięga 15 proc., podczas gdy stawka dla małych firm to 5 proc. Podobnie jest na Łotwie, gdzie podstawowa stawka CIT kształtuje się na poziomie 15 proc., a stawka obniżona wynosi 9 proc. Z kolei w Hiszpanii główna stawka CIT to 28 proc., zaś obniżona – 25 proc.

Nieco inaczej sytuacja wygląda na Węgrzech. Tam dochody poniżej 0,5 mld forintów (równowartość około 7 mln złotych) objęte są stawką CIT na poziomie 10 proc. Powyżej tego progu obowiązuje stawka 19 proc. Przy czym dla małych firm, które spełniają określone warunki, tj. między innymi zatrudniają nie więcej niż 25 pracowników, istnieje jeszcze specjalny podatek w wysokości 16 proc. Przedsiębiorstwa, które z niego korzystają, są zwolnione z CIT.

Podobne konstrukcje wydają się dość złożone, zwłaszcza na tle systemów podatkowych innych państw europejskich. Standardem w UE jest liniowy CIT bez preferencji dla sektora MSP. Zapewne dlatego, że to najprostsze i najbardziej przejrzyste rozwiązanie.

Poza tym trzeba odnotować, że w większości państw UE podstawowa stawka CIT jest wyższa niż w Polsce. Tak jest między innymi w Estonii (20 proc.), Szwecji (22 proc.), Wielkiej Brytanii (20 proc.) i na Słowacji (22 proc.). Wyższe niż w naszym kraju stawki CIT można zatem spotkać zarówno w krajach „nowej”, jak i „starej” UE.

Rysunek 3 z 4

Dochody polskiego sektora finansów publicznych z CIT też nie są na tle unijnym duże (zob. rys. 3). Eurostat podaje, że w 2014 roku wyniosły one w naszym kraju 1,7 proc. PKB. Mniejsze wpływy odnotowano tylko na Łotwie, Litwie, Węgrzech i w Słowenii.

Usuwanie barier

Z dotychczasowych uwag wynika krótki wniosek: liniowa stawka CIT na poziomie 19 proc. nie jest dziś w Polsce barierą dla biznesu. Po pierwsze, tę stawkę trudno uznać za wygórowaną. Po drugie, liczba spółek akcyjnych i spółek z o.o. rośnie jak na drożdżach i bez specjalnej stawki CIT dla małych podatników. Po trzecie, większość polskich firm i tak nie płaci CIT.

Przez ostatnie lata wiele barier dla przedsiębiorczości w naszym kraju już usunięto. Wdrożono także liczne pomysły, które ułatwiają firmom rozwój. Przypomnijmy na przykład, że ulepszono system rozliczeń podatkowych e-Deklaracje i umożliwiono zakładanie firm przez Internet. Albo że obniżono wymogi kapitałowe przy zakładaniu spółek akcyjnych i spółek z o.o., rozszerzono krąg firm zwolnionych z obowiązku płacenia podatku VAT oraz uruchomiono program gwarancji de minimis, który pomaga małym i średnim firmom pozyskiwać kredyty.

Poprawa warunków dla biznesu w Polsce znalazła odbicie w zestawieniach międzynarodowych. Dla przykładu, w raporcie Banku Światowego „Doing Business 2008” Polska zajęła 74. miejsce na świecie w rankingu opisującym łatwość prowadzenia biznesu (ang. ease of doing business). W analogicznym rankingu, który ukazał się w październiku 2015 roku w raporcie „Doing Business 2016”, Polska uplasowała się na pozycji 25. Tym samym na przestrzeni ostatnich ośmiu lat nasz kraj awansował o 49 miejsc.

W dyskusji o reformach, które mogłyby przynieść dalszą poprawę warunków dla biznesu w Polsce, warto zwrócić szczególną uwagę na jedną, zasadniczą kwestię. Obecnie polskie podatki nie są wysokie, lecz kosztowne w płaceniu. Innymi słowy, barierą nie jest stawka tego czy innego podatku, ale sam proces rozliczeń z państwem.

Przepisy podatkowe są często zawiłe i niespójne, a w dodatku stale się zmieniają. Dla firm oznacza to wymierne koszty. Nie chodzi przy tym tylko o wydatki na prawników, którzy pomagają odnaleźć się w gąszczu przepisów. Działanie w skomplikowanym systemie prawnym pochłania mnóstwo czasu, a przecież w biznesie czas to pieniądz.

Wyjścia z tej sytuacji próżno szukać bez gruntownej reformy przepisów podatkowych. Na szczęście pierwsze kroki w tę stronę zostały już podjęte. W październiku 2015 roku rząd premier Ewy Kopacz przyjął kierunkowe założenia nowej ordynacji podatkowej, stworzone przez zespół ekspertów Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego. Rząd premier Beaty Szydło powinien kontynuować tę reformę. Nowa ordynacja stwarza szansę na lepszą ochronę praw podatników, większą ściągalność podatków i bardziej przyjazne stosunki między fiskusem a przedsiębiorcami.

O tym, że reforma systemu podatkowego jest Polsce potrzebna, niech świadczą wnioski płynące ze wspomnianego raportu Banku Światowego „Doing Business 2016”. Wynika z niego, że przeciętna firma średniej wielkości potrzebuje w Polsce 271 godzin rocznie, aby opłacić podatki, tj. podatek dochodowy, podatek VAT oraz podatki i składki związane z zatrudnianiem pracowników – począwszy od przygotowań, po rozliczenie. Jeśli przeanalizujemy analogiczne odczyty dla innych krajów, to stwierdzimy, że w gronie 28 państw członkowskich UE załatwianie spraw podatkowych trwa dłużej tylko w Bułgarii, Czechach, Portugalii i na Węgrzech.

Przy okazji warto odnotować, że według powyższego raportu egzekwowanie umów biznesowych na drodze sądowej trwa w Polsce średnio 685 dni. Analiza odczytów dla innych krajów wskazuje, że słabszy wynik uzyskało tylko pięć krajów należących do UE (zob. rys. 4).

Rysunek 4 z 4

Stąd też wydaje się, że obok reformy prawa podatkowego polski biznes potrzebuje dziś przede wszystkim sprawniejszych sądów. Kto nie może dojść szybko swoich należności, ten może stracić płynność finansową, co w ostateczności grozi bankructwem.

Wyższa jakość systemu prawnego jest potrzebna zwłaszcza mniejszym firmom. Bo to poprawiłoby ich pozycję na rynku względem dużych graczy. Wielkie korporacje stać na najlepszych prawników. Drobni przedsiębiorcy często nie mogą sobie na nich pozwolić – czy to w związku ze sprawami podatkowymi, czy sądowymi. Można tłumaczyć, że niższy CIT dla małych podatników pomoże wyrównać szanse na rynku, ale nic nie zastąpi spójnego prawa, przyjaznych urzędów i sprawnych sądów.

Inna sprawa, że druga stawka CIT jeszcze bardziej skomplikowałaby polski system podatkowy. Kto wie, być może zachęciłaby nawet niektóre większe firmy do takich zabiegów księgowych i prawnych, które pozwoliłyby im formalnie stać się „małymi podatnikami”. Wtedy liczba „małych podatników” by wzrosła, ale to nie byłoby równoznaczne z rozwojem drobnej przedsiębiorczości.

Konkludując, proponowana przez rząd obniżka stawki CIT dla małych podatników nie jest czymś, co może doprowadzić do większych zmian w gospodarce. Pewna grupa firm odniosłaby na tej reformie korzyści, ale rewolucji nie należy oczekiwać. Wysokość stawki CIT nie jest dziś po prostu barierą, która krępuje w Polsce rozwój przedsiębiorczości.

(1) Projekt ustawy z dnia 22 lutego 2016 roku o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, dostępny w internecie (30.03.2016).

*Jan Gmurczyk – ekonomista, analityk Instytutu Obywatelskiego