Newsletter

ANALIZA: Służba cywilna po zmianach

Agnieszka Filak, 15.03.2016
Fundament służby cywilnej zagrożony. Neutralność polityczna korpusu, która jest standardem w demokratycznych państwach, odchodzi w niebyt wraz z ustawą przeforsowaną przez PiS

Ocenę sytuacji trzeba zacząć od wyjaśnienia, czym tak naprawdę powinna być służba cywilna.

Piotr Drabik/flickr.com, zdjęcie zmodyfikowane, CC BY 2.0.

Podstawę funkcjonowania korpusu służby cywilnej w Polsce określa Konstytucja RP. Artykuł 153 ustawy zasadniczej stanowi, że służbę cywilną powołuje się w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa.

Zwierzchnikiem służby cywilnej, zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest Prezes Rady Ministrów, który powołuje Szefa Służby Cywilnej. W tym kontekście przywołać należy również art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Służba cywilna działa na podstawie prawa administracyjnego, czyli w oparciu o normy regulujące organizację i zachowanie się administracji rządowej jako części aparatu państwowego oraz osób fizycznych, w zakresie nieunormowanym przez inne przepisy prawa.

W świetle wartości, na których opiera się Konstytucja RP, administrację publiczną powinny wyróżniać cztery podstawowe cechy (właściwości), tj. kompetencja, sprawność, neutralność polityczna (apolityczność) oraz służebny charakter (1). Szczegółowe zasady funkcjonowania służby cywilnej określa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (2) zmieniona ustawą z 30 grudnia 2015 r. i ustawa o zmianie ustawy o służbie cywilnej i niektórych innych ustaw (3).

Służbę cywilną definiuje się jako „system obsadzania stanowisk publicznych oraz wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego oparty na zasadzie profesjonalizmu, apolityczności, bezstronności i legalizmie. W znaczeniu przedmiotowym oznacza korpus urzędniczy powstały na podstawie powyższych zasad i posiadający szczególny status zawodowy w państwie (stabilność zatrudnienia w oparciu o mianowanie – uprzywilejowane regulacje płacowe i emerytalne)” (4).

Korpus służby cywilnej tworzą osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w urzędach administracji rządowej, w tym m.in.: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; ministerstwach oraz urzędach obsługujących komitety, których przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów; urzędach centralnych organów administracji rządowej (np. Urząd Zamówień Publicznych, Główny Urząd Statystyczny, Wyższy Urząd Górniczy, Urząd Regulacji Energetyki) oraz w urzędach podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej (np. urzędy i izby skarbowe, urzędy kontroli skarbowej.

Według ostatnich dostępnych danych Korpus Służby Cywilnej liczy 120 412 członków (5).

Dotychczas obowiązującą „misją służby cywilnej” była służba obywatelom i efektywne wykonywanie zadań państwa, w oparciu o wierność Konstytucji RP i zasady państwa prawa, neutralność polityczną, bezstronność, lojalność wobec przełożonych, stabilność zatrudnienia, rzetelność i profesjonalizm, równość szans, równość dostępu i konkurencyjności przy rekrutacji do służby w administracji publicznej.

Tradycje służby cywilnej w Polsce sięgają XX-lecia międzywojennego, kiedy 17 lutego 1922 roku uchwalono ustawę, która wyczerpująco regulowała status prawny i socjalny urzędnika II Rzeczypospolitej (6). Po roku 1945, wraz z nastaniem państwa komunistycznego, idea służby cywilnej została odrzucona.

Powrót do niej nastąpił po przemianach, które miały miejsce w roku 1989. Przejawem tego było utworzenie w 1991 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, a następnie uchwalenie 5 lipca 1996 r. ustawy o służbie cywilnej (7). 18 grudnia 1998 r. uchwalono nową ustawę o służbie cywilnej (8), której regulacje odnosiły się do wszystkich pracowników administracji rządowej.

Od początku istnienia kluczowa dla działania służby cywilnej wydaje się zasada neutralności politycznej. Dokonując wykładni pojęcia neutralności politycznej, którym posługuje się art. 153 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził (9), że przepis ten nakazuje ustawodawcy takie ukształtowanie organów funkcjonujących w służbie cywilnej, które wyeliminuje oddziaływanie o charakterze politycznym. Neutralność polityczna korpusu ma gwarantować niezbędną dla prawidłowego wykonywania zadań państwa stabilność kadry urzędniczej w obliczu zmieniających się w demokratycznym państwie rządów.

Co istotne w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że nakaz przestrzegania zasady neutralności politycznej oznacza jednocześnie zakaz przynależności do partii politycznej (10). Zasada neutralności politycznej stanowi wyraz odrębności świata polityki i administracji, a skoro taki rozdział istnieje, to oznacza zakaz stosowania kryteriów politycznych w administracji.

W tym kontekście należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 kwietnia 1999 r., gdzie odnosząc się do poglądów doktryny TK stwierdził, że neutralne politycznie postępowanie członków korpusu służby cywilnej jest niezbędne dla zachowania lojalności wobec demokratycznie wybranych władz, ale także dla zapewnienia równego traktowania obywateli (11).

Ponadto „neutralność polityczna (tzw. apolityczność) zakłada przede wszystkim, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi itd. Apolityczność urzędnika służby cywilnej należy rozumieć w tym znaczeniu, że nie bierze on udziału w szeroko pojmowanej grze politycznej i jest wolny w swym funkcjonowaniu od swoistego „kompleksu” jakiejkolwiek partii, opcji politycznej, ideologii, religii, determinant i uwarunkowań. (…) Zapewnieniu neutralności politycznej służby cywilnej służyć ma rozdzielenie stanowisk o charakterze politycznym, obsadzanych według kryteriów politycznych, od stanowisk urzędniczych, administracyjnych, obsadzanych na podstawie przesłanek natury merytorycznej” (12).

Na uwagę zasługuje także pogląd przedstawiony w literaturze przez prof. Barbarę Kudrycką, która stwierdza, że „zagadnienie neutralności politycznej urzędników zawiera się w dwóch aspektach: (…) wdrażania polityki rządu przez administrację oraz (…) równego traktowania wszystkich obywateli (…). Z pierwszego punktu widzenia lojalni politycznie urzędnicy wdrażają program tych partii rządzących, które posiadają demokratyczną legitymację do sprawowania rządów. Aby to było możliwe, urzędnicy nie mogą się kierować własnymi poglądami lub sympatiami politycznymi. Z punktu widzenia równego traktowania obywateli przez administrację urzędnicy powinni zachować neutralność polityczną wobec nieformalnych, politycznych nacisków polityków, wewnątrzorganizacyjnego oddziaływania partii politycznych” (13).

Zasada neutralności jest naczelną zasadą służby cywilnej w państwach demokratycznych, w tym m.in. w Wielkiej Brytanii, Francji czy Niemczech (14).

Skutki nowelizacji autorstwa posłów PiS

Ustawa przeforsowana przez PiS wprowadziła istotne, by nie powiedzieć fundamentalne zmiany w służbie cywilnej:
– wyższe stanowiska w służbie cywilnej będą obsadzane w drodze powołania przez uprawnione organy (art. 53a); w praktyce zmiana ta oznacza odejście od organizowania otwartych i konkurencyjnych naborów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej;
– wygaszone zostają stosunki pracy z osobami zajmującymi w dniu jej wejścia w życie wyższe stanowiska w służbie cywilnej (art. 194 i 194);
– zmiana regulacji statusu osób piastujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym: zniesienie obowiązku odbywania przez nich służby przygotowawczej, poddania się ocenie okresowej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków z mocy prawa na czas tymczasowego aresztowania, wreszcie przyznanie dodatku funkcyjnego (art. 3 p. 3, 36, 68, 69, 72, 74, 75, 81, 85);
– dopuszczenie możliwości powołania na stanowisko Szefa Służby Cywilnej osób nie będących członkami korpusu służby cywilnej poprzez zniesienie wymogu posiadania doświadczenia w administracji rządowej (por. art. 11); nadto powołanie i odwołanie Szefa Służby Cywilnej może nastąpić w każdym czasie (art. 10 ust.3); wreszcie Szef Służby Cywilnej jedynie w momencie powołania nie może być członkiem partii politycznej, a nie w okresie 5 lat poprzedzających objęcie stanowiska;
– ustawa likwiduje też Rady Radę Służby Cywilnej.

Jako uzasadnienie wprowadzonych zmian wskazano nieefektywne i przedłużające się procedury rekrutacji w otwartych i konkurencyjnych naborach na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. I choć sposób przeprowadzania otwartych naborów podlegał niejednokrotnie krytyce, niekiedy uzasadnionej, to jednak NIK w raporcie pokontrolnym w roku 2012 stwierdziła, że: „znowelizowana ustawa o służbie cywilnej dobrze służy budowaniu profesjonalnego i apolitycznego korpusu urzędników państwowych. Nabory do pracy w korpusie są jawne i przejrzyste, a postępowania kwalifikacyjne prowadzone przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej dają gwarancję rzetelności kandydatów” (15).

Wydaje się zatem, że wskazane przez autorów nowelizacji uzasadnienie ma charakter pozorny, a rzeczywisty cel wprowadzonych zmian jest inny.

Zastosowanie trybu powołania w miejsce otwartego naboru wiąże się z istotnym ryzykiem stosowania kryteriów politycznych przy wyborze urzędników na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Stosowanie kryteriów politycznych, o czym była mowa wcześniej, stanowi naruszenie zasady neutralności politycznej. Wreszcie odejście od koncepcji konkursów może stanowić naruszenie art. 60 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom posiadającym pełnię praw publicznych równe szanse w ubieganiu się o zatrudnienie w służbie cywilnej.

Wygaszenie stosunków pracy osób piastujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej po upływie 30 dni od wejścia w życie noweli, o ile nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy, stanowi przede wszystkim naruszenie gwarancji stabilności zatrudnienia ściśle związanej z istotą służby cywilnej. Rozwiązanie to może sprzyjać przeprowadzeniu swoistej weryfikacji urzędników pod kątem zgodności ich poglądów z obozem rządzącym.

Profesor Hubert Izdebski w opinii dla „Rzeczpospolitej”, w kontekście powyższych zmian wyraził następujący pogląd: „Urzędnicy, których stosunek pracy wygasł po 30 dniach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, mogą wystąpić z roszczeniem do sądu. Pozew przeciwko Skarbowi Państwa mogą złożyć także ci członkowie korpusu, którym zaproponowano niższe stanowisko, a co za tym idzie – niższą płacę. Nowelizacja ustawy o służbie cywilnej wydaje się bowiem niezgodna z ustawą zasadniczą. (…) Nie jest jasne, czego mógłby się domagać członek urzędniczego korpusu. Wydaje się, że najlepiej wystąpić o ustalenie stosunku pracy. Sąd może w takiej sytuacji orzec, że stosunek pracy nie wygasł, i ewentualnie zasądzić odszkodowanie za czas, kiedy pracownik nie świadczył pracy” (16). A zatem wprowadzone nowelą wygaszenie stosunków pracy może prowadzić do chaosu w służbie cywilnej w przypadku ewentualnego przywrócenia do pracy. Pociągnie za sobą koszty dla budżetu w przypadku zasądzenia odszkodowań.

Ukształtowanie instytucjonalnych ram działania służby cywilnej, w tym sposobu naboru i zwalniania, stanowią gwarancję praworządnego i obiektywnego funkcjonowania administracji, będącej elementem władzy publicznej podporządkowanej dobru wspólnemu (17). Zatem naruszenie kształtu tych ram godzi w same fundamenty służby cywilnej i stanowi zagrożenie dla funkcjonowania administracji rządowej.

Szczególne regulacje odnoszące się do osób piastujących wyższe stanowiska, w tym również do Szefa Służby Cywilnej – poza naruszaniem zasady neutralności politycznej – zdają się również naruszać zasady profesjonalizmu i rzetelności. Realizacji tych zasad miało służy m.in. odbycie służby przygotowawczej, a także proces oceny okresowej, któremu urzędnik miał się poddać. Wyłączenie tych obowiązków, a także dopuszczenie powołania Szefa Służby Cywilnej spoza jej korpusu może świadczyć o tym, że poziom merytoryczny powoływanych osób i ich ocena mają dla organów powołujących znaczenie drugorzędne.

Zagadnienie likwidacji Rady Służby Cywilnej i zastąpienie jej Radą Służby Publicznej należy analizować przede wszystkim w kontekście zadań obu podmiotów.

Do zadań Rady Służby Cywilnej zgodnie z art. 19 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. należało m.in. wyrażanie opinii w sprawach dotyczących służby cywilnej, projektów strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie oraz ustawy budżetowej w części jej dotyczącej, a także corocznego wykonania budżetu państwa w tym zakresie, proponowanego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w służbie, projektów aktów normatywnych jej dotyczących. Rada oceniała też przebieg postępowań kwalifikacyjnych w służbie. Należy zwrócić również uwagę na fakt, że w przypadku ustawy z 2008 roku przy powoływaniu 7 członków Rady Służby Cywilnej wskazanych przez kluby parlamentarne zachowany był parytet.

Tymczasem nowo tworzona Rada Służby Publicznej liczy 7-9 członków powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów bez zachowania parytetu. Jej kompetencje zostają ograniczone, w tym o istotną możliwość wnioskowania o ponowne przeprowadzenie naboru. Członkowie RSP z tytułu zasiadania w Radzie nie otrzymują wynagrodzenia, które dotychczas mogło stanowić element motywujący. Wydaje się zatem, że Rada Służby Publicznej będzie organem fasadowym.

Wprowadzone nowelą z 30 grudnia 2015 r. zmiany budzą szereg wątpliwości zarówno merytorycznych, jak i dotyczących ich zgodności z Konstytucją. Wątpliwości te odzwierciedlają wnioski złożone do Trybunału Konstytucyjnego przez Platformę Obywatelską i Rzecznika Praw Obywatelskich. Na orzeczenie TK przyjdzie z pewnością jeszcze poczekać, natomiast już dziś trudno pozbyć się wrażenia, że jedyne uzasadnienie dla wprowadzonych zmian stanowi zabezpieczenie interesów partyjnych obozu rządzącego, a tym samym upolitycznienie służby cywilnej. Podobna próba zresztą miała już miejsce w 2006 r., wraz z utworzeniem Państwowego Zasobu Kadrowego.

Zmiany te świadczą również o braku zaufania do zasad funkcjonowania i struktur demokratycznego państwa. Zdają się przesądzać, że członkowie korpusu służby cywilnej dotychczas zatrudnieni w administracji rządowej nie będą realizowali zadań nałożonych przez rząd, co należy do ich obowiązków niezależnie od opcji sprawującej władzę, o ile legitymuje się ona mandatem uzyskanym w wyborach.

Z perspektywy oceny wprowadzonych zmian kuriozalne wydaje się pozostawienie w tekście ustawy z 2008 r. po jej nowelizacji artykułu 1 w brzmieniu: „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju”, skoro jest jasne, że rzeczywistym celem noweli było uzależnienie korpusu służby cywilnej od rządu, a tym samym jego istotne upolitycznienie.

Rodzi się więc pytanie: czy po zmianach autorstwa PiS służba cywilna w ogóle jeszcze istnieje? Formalnie ustawa wciąż posługuje się terminem „służba cywilna”, ale skoro pozbawiono ją de facto neutralności politycznej – to czy nie mamy do czynienia z zupełnie nową strukturą? Jeśli tak, to posługiwanie się nazwą „służba cywilna” wydaje się być nadużyciem.

Wnioski

Choć wnioski o zbadanie konstytucyjności ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej i niektórych innych ustaw dopiero wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego, a zatem brak jest jego stanowiska w tym względzie, z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że co najmniej część przepisów noweli zostanie uznana za niezgodną z Konstytucją RP.

Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można antycypować, że za naruszające Konstytucję RP zostaną uznane te przepisy noweli, które godzą w zasadę neutralności politycznej korpusu służby cywilnej.

W przypadku uznania noweli lub jej części za niezgodną z prawem powstanie tzw. luka prawna, którą ustawodawca powinien jak najszybciej usunąć. Niemniej jednak obserwując stosowaną przez większość parlamentarną Sejmu VIII kadencji praktykę można założyć, że będzie ona kontestować orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji uzasadnioną wątpliwość budzić może legitymacja osób piastujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej, powołanych na mocy przepisów noweli do realizacji powierzonych im zadań.

(1) T. Mołdawa, „Konstytucyjny system wartości a jakość administracji publicznej – wybrane problemy” [w:] „Praworządność – sprawność – rozwój lokalny a samorząd terytorialny”, Warszawa 2004, Zeszyty Naukowe CSSTiRL, nr 8, s. 16.

(2) Dz. U. Nr 227 poz. 1505.

(3) Dz. U. 2016 poz. 34.

(4) J. Gąciarz, „Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce” [w:] J. Hausner (red.), „Administracja publiczna”, Warszawa 2005, s. 167.

(5) Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej za rok 2014, s. 13, dostęp 01.03.2016.

(6) Ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, Dz. U. R. P., Nr 21, poz. 164 ze zm.

(7) Dz.U. 1996, Nr 89, poz. 402.

(8) Dz. U. 1999, Nr 49, poz. 483.

(9) Wyrok TK z 13 listopada 2003 r., sygn. K 51/02, OTK Z.U. 2003, nr 8, poz. 86.

(10) Wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK Z.U. 2002, nr 2A, poz. 18.

(11) Wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, M.P. 1999, Nr 16, poz. 227.

(12) J. Jagielski, K. Rączka, „Komentarz do ustawy o służbie cywilnej”, Warszawa 2001, LexisNexis, s. 17.

(13) B. Kudrycka, „Neutralność polityczna urzędników”, Warszawa 1998, Wydawnictwo Sejmowe, s. 25.

(14) A. Śledzińska-Simon, „Zasada neutralności politycznej. Obowiązek zachowania neutralności czy ochrona wizerunku korpusu służby cywilnej”, „Przegląd służby cywilnej”, czerwiec 2014.

(15) Komunikat NIK z dnia 18 kwietnia 2012 po ogłoszeniu wyników kontroli w zakresie Funkcjonowanie służby cywilnej w ramach obowiązujących regulacji prawnych, www.nik.gov.pl, dostęp: 01.03.2016.

(16) K. Wójcik, „Służba cywilna: wymiana kierowników w urzędach”, „Rzeczpospolita”, www.rp.pl, dostęp: 01.03.2016 r.

(17) J. Jagielski, uwagi do art. 1 [w:] J. Jagielski, K. Rączka, „Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz”, Warszawa 2010, s.1.

*Agnieszka Filak – z wykształcenia prawnik, ukończyła studia podyplomowe LL.M. z zakresu prawa europejskiego na Technische Universität Dresden oraz studia MBA (Gdańska Fundacja Kształcenia Menadżerów); od niemal 15 lat związana zawodowo z sektorem publicznym (administracją rządową i spółkami Skarbu Państwa); specjalizuje się w problematyce prawa pracy, zarządzania zasobami ludzkimi, związków zawodowych oraz służby cywilnej.

Wersja rozszerzona do pobrania: Służba cywilna po zmianach