Newsletter

ANALIZA: Propozycje tworzenia nowych województw

Jacek Kozłowski, 22.02.2016
Proponowane przez PiS zmiany w podziale administracyjnym są niezasadne. Ich wdrożenie spowodowałoby negatywne konsekwencje dla realizacji krajowej polityki rozwoju regionalnego i polityk samorządów województw oraz wykorzystania środków z UE

I KONCEPCJA DUŻYCH WOJEWÓDZTW PO 16 LATACH

Zdjęcie: Filip Bramorski/flickr.com, CC BY-NC-ND 2.0

Geneza i uwarunkowania historyczne koncepcji trójszczeblowego podziału administracyjnego i „dużych” województw

Reforma administracji publicznej przygotowana i wprowadzona w latach 1997-2000 przez rząd Jerzego Buzka, choć nie doczekała się kompleksowej oceny, jawi się jako najmniej kontrowersyjny i najwyżej oceniany element ówczesnego pakietu czterech reform. Jeżeli jest krytykowana, to przede wszystkim w odniesieniu do wprowadzenia drugiego szczebla administracji lokalnej – powiatów – jako zbyt słabego majątkowo i kompetencyjnie do realizowania efektywnie swoich zadań. W rezultacie pojawiają się wariantowe propozycje, przewidujące zmniejszanie liczby powiatów (przede wszystkim poprzez łączenie powiatów ziemskich z grodzkimi oraz powiatów najsłabszych), lub (rzadziej) – ich całkowitą likwidację. Ten ostatni wariant zapewne musiałby się łączyć z postulowaną niekiedy reformą samorządu gminnego, mającą na celu powiększenie wielkości i potencjału oraz zmniejszenie liczby jednostek podstawowego poziomu administracji lokalnej, czyli gmin.

O ile zastrzeżenia dotyczące siły i liczby powiatów pochodzą przede wszystkim ze strony środowisk nauki i odwołują się do kwestii jakości zarządzania (public governance), o tyle znacznie rzadsza krytyka zmiany podziału wojewódzkiego, wprowadzającego 16 dużych samorządowo-rządowych regionów w miejsce wcześniejszych 49 małych województw, odwołuje się przede wszystkim do uzasadnień politycznych.

Zarzuty krytyków obecnego podziału wojewódzkiego wzajemnie się znoszą. Postulatom tworzenia nowych województw i zwiększania ich liczby, formułowanym przede wszystkim z poziomu byłych miast wojewódzkich, towarzyszy stale powracająca, głównie ze strony środowisk naukowych, krytyka reformatorów za ulegnięcie politycznym naciskom i zwiększenie w trakcie prac nad reformą pierwotnie proponowanej liczby 12 województw o dodatkowe cztery (kujawsko-pomorskie, lubuskie, opolskie i świętokrzyskie). Trzy spośród nich nadal po szesnastu latach odstają potencjałem całych regionów oraz siłą ośrodków regionalnych od pozostałych (najmniej kujawsko-pomorskie, którego centrum dość szybko rozwija się w bipolarny ośrodek toruńsko-bydgoski o coraz wyraźniejszych cechach metropolitarnych).

Bohdan Wyżnikiewicz z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową wskazuje wprost, że dzisiejsze różnice w wielkości i potencjale województw wynikają z faktu, że tworzeniu nowych towarzyszyły przetargi polityczne co do ich liczby. Dowodzi, że mniejsze i słabsze ekonomicznie województwa dodane w trakcie prac parlamentarnych rozwijają się wolniej niż duże i silne ekonomicznie regiony (Wyżnikiewicz 2012).

Pierwotna obawa o spójność Polski jako państwa unitarnego, wysuwana w okresie poprzedzającym wprowadzenie reformy jako główny zarzut przeciwko dużym województwom (Kołodziejski 1997, s. 86) dziś już nie wraca. I nawet jeżeli obecnie, podobnie jak wówczas, postuluje się nieraz (zwłaszcza na lewicy) powrót do mniejszych województw, to współczesne uzasadnienie odwołuje się przede wszystkim do konieczności wzmocnienia subregionalnych ośrodków miejskich, nie zaś do obaw o spójność państwa.

Zarówno w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, jak i dziś reformę administracyjną rządu Jerzego Buzka, wprowadzającą jednolity, trójszczeblowy system administracji publicznej, postrzegano przede wszystkim jako konieczny drugi etap reform samorządowych, zapoczątkowanych w 1990 roku reformą wprowadzającą samorząd lokalny. W tej perspektywie reforma administracyjna stawała się częścią ustrojowej transformacji państwa, krokiem niezbędnym w tworzeniu obywatelskiej demokracji, wspierającej rynkową transformację gospodarki. Najważniejszym celem tak rozumianej transformacji była dalsza decentralizacja i usamorządowienie nadmiernie scentralizowanego państwa.

Pracę nad przygotowaniem reformy rozpoczęto jeszcze w czasach rządów Jana Krzysztofa Bieleckiego, który powołał Zespół ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa pod kierownictwem Jerzego Sulimierskiego oraz Hanny Suchockiej w kierowanym przez Michała Kuleszę Biurze Pełnomocnika Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej.

Alternatywą, wysuwaną jako chroniąca unitarność państwa, była przygotowana przez rząd Włodzimierza Cimoszewicza koncepcja „Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne” z 1997 r.W jednym z dwóch wariantów przewidywała ona powołanie dwuszczeblowej struktury państwa z 22-25 województwami samorządowo-rządowymi. Koncepcję tę rząd Jerzego Buzka odrzucił, przyjmując jako roboczą podstawę swoich prac nad reformą inną, wypracowaną w ramach Instytutu Spraw Publicznych. Zakładała ona powołanie samorządowych powiatów i 12-14 silnych województw samorządowo-rządowych. Kierownictwo prac nad reformą powierzono prof. Michałowi Kuleszy oraz Jerzemu Stępniowi (Gilowska i in. 1997).

Prócz przekazania samorządom kolejnych kompetencji, lokalnych i regionalnych, ważnym elementem reformy administracji była realizacja (w praktyce niepełna, ze względu na skuteczny opór części instytucji centralnych) na szczeblu wojewódzkim i powiatowym koncepcji administracji zespolonej. W efekcie dekoncentrowała ona rządowe funkcje terenowe, skupione dotąd w rękach administracji ministerstw i urzędów centralnych.

Ten „silosowy” sposób zorganizowania administracji rządowej zwano „Polską resortową”. W funkcji silnego wojewody jako reprezentanta rządu, skupiającego w swoich rękach nie tylko administrację ogólną, ale także administracje specjalne, a w szczególności służby konieczne do sprawnego zarządzania w sytuacjach kryzysowych, oraz nadzorującego zgodność z prawem uchwał samorządów wszystkich szczebli postrzegano klucz do zapewnienia unitarności ustrojowej państwa po stworzeniu silnych potencjałem społecznym i gospodarczym regionów samorządowych (Majchrowski 2011, s. 338).

„Decentralizacja, czyli przekazanie uprawnień rządu wojewódzkim samorządom i dekoncentracja, a więc przekazanie uprawnień centrum jego wojewódzkim delegaturom (wojewodom) implikuje ograniczenie kompetencji rządu i jego dalszą przebudowę polegającą na zmniejszeniu liczby ministerstw, a przede wszystkim ograniczeniu ich kompetencji do funkcji programowania i kontroli” – tak ówcześni kluczowi eksperci i doradcy rządu Jerzego Buzka tłumaczyli podstawowy sens reformy (Gilowska i in. 1998, s. 45). Także Jerzy Kołodziejski, kluczowy doradca rządu Marka Belki w okresie poprzedzającym wprowadzenie reform pisał, że stworzenie samorządu na wszystkich poziomach terytorialnej organizacji jest warunkiem skutecznej polityki regionalnej państwa. „Polska powinna przekształcić się w zdecentralizowane, ale silne i w pełni unitarne państwo” – dodawał (Gorzelak 1998, s. 170).

Bardzo ważną cechą nowego podziału wojewódzkiego było wyraźne nawiązanie do utrwalonych historycznych zróżnicowań regionalnych, często mających swoje początki jeszcze w epoce rozbicia dzielnicowego Polski. Tego, iż było to nawiązanie świadome i w zamierzeniu inicjatorów reformy mające tworzyć silną, mocno osadzoną w tradycji tożsamość regionalną nowych jednostek, dowodzi nazewnictwo nowych województw, odwołujące się do historycznych nazw regionów. Liczba nowo utworzonych województw i ich kształt w dużym stopniu odtwarzały podział administracyjny sprzed 1974 roku, kontynuujący podział z okresu międzywojennego, a nawet podział administracyjny wprowadzony w okresie Księstwa Warszawskiego, kiedy tworzono pierwszą nowoczesną, wzorowaną na napoleońskiej, administrację państwową w Polsce. Administracja ta w swym kształcie i koncepcji niektórych instytucji – np. wojewody wzorowanym na francuskim prefekcie – przetrwała do dziś (Majchrowski 2011).

Uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne

Równie ważnymi źródłami reformy administracyjnej rządu Buzka, co przesłanki związane z transformacją w kierunku państwa obywatelskiego, samorządnego i zdecentralizowanego, były uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne. Wiązały się one z potrzebą poprawy jakości zarządzania w administracji terenowej oraz prowadzenia nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego, w tym z zapewnieniem realizacji postulatu zrównoważonego rozwoju gwarantującego wszystkim obywatelom w miarę zbliżone możliwości dostępu do rynku pracy i usług publicznych. Na ten prorozwojowy charakter koniecznej reformy administracyjnej kładły nacisk przede wszystkim środowiska naukowe, wskazujące dysfunkcjonalność przestrzenną struktury 49 małych województw.

Już w latach siedemdziesiątych – wkrótce po zmianie podziału administracyjnego z 1974 r. – zwrócono uwagę na niezdolność wielu małych województw do kreowania efektywnej polityki rozwoju regionalnego, co wyraziło się w stworzeniu quasi-struktury administracji regionalnej w postaci makroregionów planistycznych. Jednak ich efektywność we wdrażaniu polityk regionalnych w decentralizującym się po roku 1989 państwie, w warunkach koniecznej partnerskiej współpracy z samorządem, który przejął znaczącą część kompetencji wojewodów, stając się od nich rzeczywiście niezależnym, była iluzoryczna.

Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN i liczne ośrodki naukowe tę dysfunkcjonalność przestrzenną identyfikowały coraz częściej. Zwłaszcza po rozpoczęciu przemian na początku lat dziewięćdziesiątych widziano w niej barierę we wdrażaniu nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego, zapewniającej zrównoważony rozwój całego kraju (Kołodziejski 1997, Gilowska i in. 1997). „Istniejące obecnie województwa są jednostkami zbyt małymi i słabymi ekonomicznie, by mogły prowadzić samodzielną politykę intraregionalną” – pisali kluczowi eksperci rządu już po podjęciu decyzji o przystąpieniu do reformy administracyjnej. Przypominali, że podział na małe województwa „był od początku kwestionowany z punktu widzenia ich zdolności do spełniania zadań, zwłaszcza w sferze gospodarczej, nie uwzględniał obiektywnych związków ekonomicznych, a nawet wyraźnie je rozbijał” (Gilowska i in. 1998, s. 97).

W szczególności wskazywano na słabość wielu ośrodków wojewódzkich, zwłaszcza pozbawionych funkcji akademickich i naukowych, i ich niezdolność do kreowania regionalnych strategii i programów (Gorzelak 1998, s. 173). Ta słabość lokalnych środowisk intelektualnych powodowała nadmierną łatwość tworzenia się wąskich politycznych grup nacisku i koterii, zdolnych do kształtowania na szczeblu wojewódzkim lokalnych nietransparentnych polityk, niepowiązanych z realnym potencjałem i możliwościami kreowania wzrostu (Majchrowski 2011, s. 350). „Utworzenie dużych województw przyczyniłoby się także do ograniczenia wpływu małomiasteczkowych koterii i klik mających obecnie decydujący wpływ w większości województw” – wskazywano (Gilowska i in. 1998, s. 97).

Pierwotnie postulowana liczba od 8 do 13, a później 12-14 nowych województw wynikała nie tylko z uwarunkowań historycznych i przestrzennych. Także, a może przede wszystkim, z liczby istniejących dużych ośrodków metropolitarnych (lub o cechach do nich zbliżonych), zdolnych do udźwignięcia intelektualnego i organizacyjnego wyzwania, jakim było wyłonienie niezbędnych elit i stworzenie struktur koniecznych do zarządzania dużymi województwami samorządowo-rządowymi. „Owe 12-13 województw zostałoby rozpiętych na siatce wielkich metropolii o znaczeniu ogólnokrajowym (Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań, Szczecin, Warszawa, Wrocław), widocznych także na mapie Europy, oraz miast, które z konieczności muszą podjąć się takiej funkcji, wypełniają bowiem stosunkowo pustą przestrzeń niektórych części kraju (Rzeszów, Olsztyn)” – wskazywano (Gilowska i in. 1998, s. 39).

Zatem podstawowym celem nowego podziału było zapewnienie dużym regionom właściwych możliwości realizacji polityki rozwoju w oparciu o potencjał istniejących silnych ośrodków miejskich. Nie chodziło zatem – jak chcą dzisiejsi inicjatorzy tworzenia nowych województw – o zagwarantowanie odpowiednich możliwości rozwoju słabszym ośrodkom miejskim poprzez uczynienie ich siedzibą władz administracyjnych. Taki scenariusz jawił się szesnaście lat temu wręcz jako zagrożenie dla osiągnięcia przez reformę jej podstawowego celu. Tym celem zaś było uwolnienie polityki regionalnej od wpływu lokalnych koterii, silnych zwłaszcza w mniejszych miastach nie będących ośrodkami uniwersyteckimi.

Konieczność znaczącego zmniejszenia liczby województw w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku nie budziła zatem już żadnych kontrowersji. Nawet obrońcy status quo z licznych ośrodków subregionalnych, tracących status wojewódzki, koncentrowali się nie tyle na kwestionowaniu zasadniczych założeń reformy, ile na próbach uzupełniania listy województw o konkretny region. Szeroko te starania i grę polityczną, jaka rozegrała się po przedstawieniu przez rząd projektu utworzenia 12 województw, opisuje Jan Majchrowski (Majchrowski 2011, s. 348-358).

Skuteczne okazały się najsilniejsze, mające szersze zaplecze obywatelskie, starania ziemi opolskiej (na rzecz utworzenia województwa opolskiego przemawiała faktyczna odrębność kulturowo-społeczno-gospodarcza tego regionu) i zespołu toruńsko-bydgoskiego (o znaczącym potencjale, zdolnym do stworzenia silnego bipolarnego ośrodka wojewódzkiego). Dodatkowo już podczas prac sejmowych w drodze kompromisu zapewniającego większość, pod wpływem silnych politycznie lokalnych i wspieranych przez SLD i Aleksandra Kwaśniewskiego grup nacisku z Kielc oraz Zielonej Góry i Gorzowa (po porozumieniu się tradycyjnie rywalizujących miast), mapę uzupełniono o województwa świętokrzyskie i lubuskie. W staraniach tych uczestniczyły także, jednakże bez sukcesu, samorządy Radomia i Częstochowy (której prezydent wspólnie z prezydentem Kielc proponował utworzenie województwa staropolskiego) oraz Koszalina, forsującego wpisanie w mapę administracyjną województwa środkowopomorskiego.

Z drugiej strony rząd stanowczo bronił się przed dopuszczeniem do utworzenia nadmiernej liczby województw, dążąc do ukształtowania regionów o silnych ośrodkach wojewódzkich, zlokalizowanych w miastach o potencjale metropolitarnym, ponadregionalnym lub regionalnym ze znaczącym ośrodkiem akademickim. Nie brakowało zwolenników jeszcze większego ograniczenia liczby województw, argumentujących, że przecież także Olsztyn, Białystok, Rzeszów a nawet Lublin nie są ośrodkami o cechach metropolitarnych. Jednak potrzeba prowadzenia polityki zrównoważonego rozwoju oraz przeciwdziałania pogłębiającemu się wykluczeniu tzw. ściany wschodniej przesądziła o odrzuceniu, jeszcze na etapie wczesnych prac studialnych, koncepcji ośmiu regionów opartych na ośrodkach metropolitarnych.

Polskie regiony na tle regionów UE

Rzadziej wymienianą w momencie wprowadzania reformy administracyjnej przesłanką do utworzenia dużych województw była możliwość ich uczestnictwa w europejskiej polityce rozwoju regionalnego – jednej z dwóch najważniejszych wspólnych polityk Unii Europejskiej. Jednak już wtedy, pięć lat przed przystąpieniem Polski do UE, inicjatorzy reformy w pełni zdawali sobie sprawę, że fundusze europejskie mogą w przyszłości stać się kluczowym narzędziem prowadzenia polityki rozwoju regionalnego w Polsce, i że podział na małe województwa będzie stanowił przeszkodę we właściwym wykorzystaniu tego narzędzia (Gorzelak 1998, s. 176).

Widać to szczególnie mocno z dzisiejszej perspektywy, kiedy powszechnie uznajemy, że jedną z najważniejszych zalet nowego podziału terytorialnego było stworzenie dużych, silnych województw, które dobrze wpisały się w europejską politykę regionalną po akcesji Polski do Unii w 2004 r. Realnemu potencjałowi dużych województw ukształtowanych wokół silnych ośrodków metropolitarnych zawdzięczamy zdolność wojewódzkiej administracji samorządowej do coraz bardziej samodzielnego realizowania w kolejnych perspektywach UE znaczącej części polityki spójności w postaci regionalnych programów operacyjnych. I to właśnie decentralizacja części funkcji regionalnych państwa przysłużyła się w dużym stopniu do sukcesu w absorpcji środków unijnych na szczeblu regionalnym i lokalnym. Sukces ten przesądził o postrzeganiu Polski jako kraju, który najlepiej spośród nowych członków potrafił wykorzystać instrumenty polityki regionalnej UE.

Większość krajów członkowskich UE o podobnym do Polski lub większym potencjale ludnościowym i gospodarczym albo od dawna miała strukturę administracyjną z dużymi jednostkami podziału administracyjnego pierwszego stopnia (jak Niemcy czy Hiszpania), albo takie jednostki wprowadzała m.in. po to, by móc efektywniej korzystać z polityk unijnych (jak Francja).

Polskie województwa nie odbiegają dziś skalą od jednostek administracyjnych pierwszego stopnia większości krajów europejskich. A do takiej skali jednostek adresowana jest polityka rozwoju regionalnego UE. Tam gdzie tej skali nie dostosowano, powstają formalne przeszkody w wykorzystaniu funduszy polityki spójności. Względnie, polityka regionalna realizowana jest przez administrację centralną, co zmniejsza identyfikację mieszkańców z regionem i hamuje decentralizację, obniżając efektywność administracji. Takie rozwiązania częściej występują w mniejszych krajach członkowskich Wspólnoty.

Duże polskie województwa efektywnie wykorzystują możliwości partnerskiej współpracy z podobnej skali regionami w innych krajach, nie tylko w ramach polityki regionalnej UE. Coraz częściej partnerstwo i współpraca międzyregionalna wykraczają poza obszar Unii. Dobrym tego przykładem, który jednocześnie świadczy o wsparciu celów polskiej polityki zagranicznej, jest coraz częstsza w ostatnich latach współpraca międzyregionalna polskich województw z regionami krajów Partnerstwa Wschodniego (szczególnie Gruzji i Ukrainy). Tylko nieliczne spośród małych województw sprzed zmiany podziału administracyjnego dysponowałyby dziś odpowiednimi zasobami finansowymi oraz potencjałem społecznym i intelektualnym, które pozwalałyby na efektywne prowadzenie tego typu współpracy.

Zagadnienie regionu stołecznego w Polsce i w Europie

Dysfunkcjonalność przestrzenna podziału wojewódzkiego wprowadzonego w 1974 r. widoczna była w szczególności w otoczeniu Warszawy oraz w obszarze tworzącego się ośrodka bipolarnego w centrum kraju – między Warszawą i Łodzią. To właśnie wokół tych dwóch miast granice małych województw zacieśniono najbardziej, przecinając nimi istniejące silne związki funkcjonalno-przestrzenne i utrwalone w procesie (niekiedy nawet kilkusetletniego rozwoju) układy infrastruktury liniowej.

Słabe ośrodki wojewódzkie w zasięgu oddziaływania tak silnych metropolii, nie posiadając własnych endogenicznych źródeł rozwoju, nie tylko nie mogły wytworzyć w oparciu o funkcję administracyjną potencjału rozwojowego, ale były stale drenowane z zasobów przez coraz lepiej z nimi skomunikowane, wielokrotnie silniejsze rzeczywiste centra regionalne, jakimi stawały się Łódź i, przede wszystkim, Warszawa. Tworzenie w oparciu o funkcję administracyjną ośrodków wzrostu w takich miastach jak Siedlce, Skierniewice czy Ciechanów było skazane na porażkę.

Zwłaszcza zasięg oddziaływania Warszawy – skutkujący pogłębiającym się promienistym w stosunku do centrum zorganizowaniem otaczającej ją przestrzeni, wraz z negatywnymi zjawiskami tunelowania oraz rozlewania się miasta, rozszerzający się w miarę stałego wzrostu liczby jej mieszkańców oraz potencjału gospodarczego i znaczenia już nie tylko krajowego, ale międzynarodowego – coraz wyraźniej przekraczał obszar dawnego województwa warszawskiego. Ta sytuacja stawała się hamulcem rozwoju coraz silniej powiązanych z Warszawą, ale pozostających w innych jednostkach administracyjnych ośrodków takich jak Płońsk, Nasielsk i Pułtusk (woj. ciechanowskie), Wyszków i Tłuszcz (woj. ostrołęckie), Sochaczew, Żyrardów i Mszczonów (woj. skierniewickie), Mińsk i Garwolin (woj. siedleckie) oraz Grójec i Warka, a nawet Białobrzegi i Mogielnica (woj. radomskie), których związki z macierzystymi miastami wojewódzkim stawały się stopniowo dużo słabsze niż z Warszawą.

To właśnie presja mniejszych ośrodków, których rozwój coraz silniej wiązał się z rozkwitem metropolii warszawskiej, oraz brak nawet w dalszym otoczeniu stolicy Polski miast o potencjale na tyle silnym, aby równoważyć i powstrzymywać poszerzanie się obszaru oddziaływania stolicy były jednymi z przyczyn nie wyodrębnienia administracyjnego województwa metropolitarnego Warszawy. Jedyne duże miasto w odległości do 150 km od Warszawy o potencjale uzasadniającym ulokowanie w nim ośrodka administracyjnego dużego województwa to Łódź. Nie przypadkiem właśnie na linii Warszawa-Łódź granica województwa mazowieckiego zbliża się najbardziej do Warszawy, pokrywając się z granicą jej obszaru metropolitarnego (wg Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego z 2015 r.).

Radom ze swoimi 220 tys. mieszkańców, choć większy od najmniejszych nowych miast wojewódzkich, z innych niż ludnościowe powodów został uznany za zbyt słaby na tworzenie wokół niego województwa, mimo iż istniało ono w niektórych poprzednich podziałach administracyjnych sprzed 1974 r.

Mierząc się z problemem upadku tradycyjnego przemysłu, ze słabym ośrodkiem akademickim, Radom był w końcu lat dziewięćdziesiątych XX w. miastem wymagającym zewnętrznego wsparcia, niezdolnym do stania się kołem zamachowym rozwoju otaczającego go obszaru, borykającego się z równie dużymi problemami. Dodatkowo nie dało się, zachowując logikę reformy, zapewnić odpowiedni potencjał odrębnemu województwu radomskiemu obok województwa świętokrzyskiego. Natomiast umieszczenie Radomia i Kielc w jednym województwie odtwarzało zadawniony konflikt o prymat między tymi miastami. Powiązanie Radomia z odległą o niecałe 100 km Warszawą w ramach największego i najsilniejszego ekonomicznie województwa mazowieckiego oceniono wówczas jako rozwiązaniem lepsze.

Skala pozostałych ośrodków subregionalnych na Mazowszu oraz stopień ich powiązań z Warszawą nie uzasadniały dzielenia tego historycznie i funkcjonalnie spójnego regionu. Dlatego też Warszawa stała się centrum największej polskiej jednostki administracyjnej, jaką jest województwo mazowieckie. I choć jego potencjał ludnościowy, a zwłaszcza gospodarczy nawet kilkakrotnie przewyższa potencjał województw najmniejszych, to w porównaniu z regionami europejskimi województwo mazowieckie należy co najwyżej do „mocnych średniaków”.

Przyglądając się podziałom administracyjnym pierwszego stopnia w krajach europejskich o podobnej wielkości jak Polska, możemy znaleźć trzy typy rozwiązań administracyjnych dotyczących metropolii stołecznych.

1. Stolica wraz z obszarem metropolitarnym stanowi odrębną jednostkę podziału administracyjnego pierwszego stopnia, granicząc z więcej niż jedną jednostką administracyjną. Przykładem takiego rozwiązania są Madryt i Paryż.

2. Stolica wraz z obszarem metropolitarnym jest jednostką wydzieloną z otaczającej ją jednej jednostki administracyjnej. Stolica jest równocześnie ośrodkiem administracyjnym obu jednostek. Przykładem takiego rozwiązania są Praga i Wiedeń. Przed 1974 r. również Warszawa była miastem wydzielonym o statusie województwa i równocześnie ośrodkiem administracyjnym otaczającego ją województwa warszawskiego. Odrębnym przypadkiem tego typu jest Berlin, wyodrębniony bez obszaru metropolitarnego z otaczającego landu Brandenburgii, którego centralnie położony ośrodek administracyjny mieści się w pobliskim Poczdamie, a więc w obrębie obszaru metropolitarnego Berlina.

3. Stolica wraz z obszarem metropolitarnym nie jest wyodrębniona administracyjnie z otaczającego je regionu. Przykładem takiego rozwiązania jest Rzym, będący ośrodkiem administracyjnym regionu Lazio, czy Londyn. To jest również model zrealizowany w 1999 r. w Warszawie i województwie mazowieckim.

Brak wydzielenia administracyjnego Warszawy, lub Warszawy wraz z obszarem metropolitarnym z otaczającego ją województwa mazowieckiego, należy z punktu widzenia prowadzenia polityki rozwoju regionalnego uznać za rozwiązanie, które dotąd przynosiło pozytywne efekty. Z jednej strony Warszawa i otaczający ją obszar metropolitarny podnosił możliwości rozwojowe otaczającego ją, głównie rolniczego, dużego województwa. Z drugiej zaś włączenie Warszawy do otaczającego regionu wydłużyło możliwość korzystania przez nią wraz z całym województwem z funduszy celu I polityki spójności o dwie perspektywy finansowe UE (2007-2013 w pełnym zakresie i 2014-2020 jako region przejściowy w zakresie zredukowanym o ok. 30 proc.). Jeżeli wniosek o podzielenie województwa na dwie jednostki statystyczne drugiego poziomu (NUTS-2), złożony na początku 2016 r. przez polski rząd, zaaprobuje UE, województwo będzie nadal korzystać ze wspomnianych funduszy po roku 2020, przy znaczącym ograniczeniu programu operacyjnego dla Warszawy wraz z otaczającymi ją powiatami, wydzielonej jako nowa jednostka statystyczna (Rada Ministrów 2015).

II PROPOZYCJE ZMIAN W PODZIALE REGIONALNYM POLSKI

Propozycje zmian w podziale administracyjnym poziomu wojewódzkiego z 1999 roku pojawiają się praktycznie od początku jego obowiązywania. Najczęściej wysuwają je elity z dużych ośrodków miejskich, „pominiętych” w obecnym podziale administracyjnym jako stolice województw. Propozycje te mają w przeważającej mierze uzasadnienie polityczne, o czym świadczy ich ponawianie najczęściej w okresach wzmożonej debaty publicznej, poprzedzającej wybory. Przy czym w poszczególnych regionach przybierają one odmienne „zabarwienie polityczne”. Przykładowo postulat utworzenia województwa środkowopomorskiego cieszy się od lat poparciem lewicy, podczas gdy chęć podziału województwa mazowieckiego wykazują politycy Prawa i Sprawiedliwości.

srodkowopomorskie

Aotearoa/Wikicommons, CC 3.0, Mapa administracyjna Polski z zaznaczonym zasięgiem projektowanego województwa środkowopomorskiego

 

Niewątpliwie polityczną debatę na temat częściowej lub całościowej rewizji obecnie obowiązującego podziału wojewódzkiego hamowało w okresie ostatnich ośmiu lat jednoznaczne stanowisko rządzącej koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Stąd też nie powinno dziwić wzmocnienie politycznej aktywności zwolenników konkretnych zmian administracyjnych w momencie zastąpienia dotychczas rządzącej koalicji przez nowe środowiska polityczne.

Już zwycięstwo w wyborach prezydenckich Andrzeja Dudy, odczytywane powszechnie jako sygnał możliwej zmiany rządzącego ugrupowania, wzmocniło znaczenie politycznych zapowiedzi co do podziału administracyjnego państwa, podnoszonych przede wszystkim przez polityków PiS. Ponowili oni nie tylko tradycyjny dla siebie postulat wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego, ale również przejęli dotąd podnoszony przede wszystkim przez lewicę postulat wyodrębnienia województwa środkowopomorskiego. Politycznego znaczenia te dwie propozycje nabrały po jednoznacznej zapowiedzi ich realizacji po wyborach, sformułowanej przez lidera obozu przejmującego władzę Jarosława Kaczyńskiego.

Obok postulatów tworzenia województwa środkowopomorskiego, podziału województwa mazowieckiego i przyznania statusu miasta wojewódzkiego Częstochowie (przy różnorodności proponowanego wyznaczenia zasięgu, czyli delimitacji nowego województwa częstochowskiego, staropolskiego lub jurajskiego), w kampanii wyborczej roku 2015 oraz po niej pojawiły się także w wielu innych byłych ośrodkach wojewódzkich pomysły odtwarzania województw zlikwidowanych reformą z 1999 roku (Bielsko-Biała, Tarnów, Nowy Sącz, Elbląg, Kalisz – to pewnie nie wszystkie lokalne inicjatywy odnotowane w relacjach mediów).

Nie towarzyszy tym propozycjom pogłębiona ocena obecnego podziału administracyjnego. Jej brak w szesnaście lat po jego wprowadzeniu stanowi poważne zaniechanie kolejnych rządów. Dziwi nieobecność tej tematyki w badaniach naukowych. Można jedynie pośrednio zakładać, że brak całościowej krytyki obecnego podziału w pracach naukowych oraz ocenach polityki rozwoju regionalnego, zarówno wewnętrznych (Gorzelak i in. 2010; Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2012, A. Dąmbska i in. 2014), jak i formułowanych przez gremia międzynarodowe (Komisja Europejska 2013, OECD 2013), wskazuje, że podstawowe założenia reformy administracyjnej rządu Buzka – jeśli chodzi o ukształtowanie terytorialne administracji szczebla regionalnego – się sprawdzają.

W latach dziewięćdziesiątych XX w. co najmniej kilka poważnych ośrodków naukowych (centralnych i regionalnych) i zespołów naukowo-badawczych postulowało konieczność szybkiej zmiany w podziale administracyjnym szczebla wojewódzkiego oraz przygotowywało obszerne analizy i studia uzasadniające konieczność tych zmian (Gorzelak, Gilowska, Kołodziejski itp.). Obecnie zaś nie powstają żadne prace naukowe, wskazujące na analogiczną potrzebę rewizji podziału administracyjnego kraju na szczeblu wojewódzkim. Natomiast w wielu pracach podejmuje się tematykę słabości szczebla powiatowego i ewentualnej jego reformy oraz – coraz częściej – całościowej rewizji podziału gminnego, wskazując na potrzebę wzmocnienia także tej podstawowej jednostki administracji lokalnej.

Stale obecnym w pracach naukowych jest także postulat koniecznego tworzenia szczególnych rozwiązań prawno-instytucjonalnych dla obszarów metropolitarnych. Jednak nie należy tego odczytywać jako postulatu tworzenia dodatkowego poziomu podziału administracyjnego, ani zmiany obecnego podziału regionalnego (ewentualne wydzielenie Warszawy z obszarem metropolitarnym z województwa mazowieckiego uzasadniane jest jedynie potencjalnymi korzyściami otaczającej metropolię słabiej rozwiniętej części województwa).

Na tym tle wyjątkiem są nieliczne prace Łukasza Zaborowskiego, publikowane zarówno w czasopismach naukowych (Zaborowski 2014), jak i w formie komentarzy na stronach internetowych politycznego think tanku Instytutu Sobieskiego, w których autor ten – odwołując się do hierarchicznych typologii ośrodków miejskich – krytykuje obecny podział administracyjny, postulując potrzebę jego kompleksowej zmiany. „Pierwotną przyczyną sporów wokół obecnego podziału kraju na województwa jest jego wewnętrzna niekonsekwencja. Dobór ośrodków wojewódzkich został dokonany nie na podstawie przesłanek obiektywnych, lecz uznaniowo, w drodze politycznych targów. Jest to problem nieusuwalny inaczej jak przez racjonalną korektę układu. Zasadą musi tu być jednakowe traktowanie podobnych ośrodków i regionów” (Zaborowski 2016a). Kolejną przesłanką dla zmiany obecnego podziału miałaby być w ocenie Zaborowskiego nadmierna koncentracja potencjału rozwojowego w Warszawie, co niekorzystnie wpływa na rozwój innych ośrodków miejskich w Polsce (Zaborowski 2016b).

Zaborowski proponuje alternatywę w stosunku do typologii miast przyjętej w rządowych dokumentach planistycznych i programowych (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2012). W porównaniu z wielokryterialną analizą przyjętą w KPZK (autorstwa zespołu kierowanego przez Przemysława Śleszyńskiego), typologia miast Zaborowskiego oparta jest przede wszystkim na kryterium liczby ludności w miastach i ich obszarach funkcjonalnych. Uzupełniającą rolę pełni analiza relacji odległościowych między miastami (Zaborowski 2014). Zaborowski w szczególności odrzuca kryterium administracyjne, zarzucając autorom polityk rządowych, że jego uwzględnienie jako kryterium wyróżniającego ośrodki miejskie wyższej rangi z góry wyklucza miasta niewojewódzkie z dostępu do części rządowych instrumentów wsparcia rozwojowego.

Analizy skłaniają autora do wniosku, że konieczny jest awans kilku kolejnych ośrodków miejskich do rangi stolic województw. Argumentem za ich wydzieleniem miałoby być przyznanie w 1999 r. statusu wojewódzkiego miastom mniejszym lub równorzędnym w stosunku do pominiętych wówczas Radomia, Częstochowy czy Bielska-Białej. Co więcej w opinii Zaborowskiego kryterium liczby mieszkańców można dodatkowo obniżyć dla układów ośrodków podwójnych. To zaś pozwala mu proponować ulokowanie administracyjnych siedzib województw w parach miast takich jak Kielce i Radom, Koszalin i Słupsk, Legnica i Wałbrzych, Płock i Włocławek czy Ostrołęka i Łomża. „Sposobem pogodzenia aspiracji wojewódzkich większej liczby miast z potrzebą zachowania racjonalnej wielkości województw jest model województwa dwubiegunowego. W obecnym układzie przykładami są województwa kujawsko-pomorskie i lubuskie. Rozwiązanie takie wymusza równowagę sił: istnienie dwóch równorzędnych ośrodków zapobiega koncentracji władzy w jednym miejscu, z korzyścią także dla pozostałych miast w województwie. W tym świetle większa liczba województw dwubiegunowych może nawet okazać się lepszym bodźcem do rozwoju policentrycznego niż większa liczba jednostek monocentrycznych” (Zaborowski 2016a).

Warto tu wyraźnie przypomnieć omówiony wcześniej jeden z zasadniczych celów utworzenia w 1999 r. dużych województw: ulokowanie ich ośrodków administracyjnych w silnych ośrodkach miejskich o charakterze metropolitarnym miało służyć rozwojowi całych regionów, a nie odwrotnie. Ulokowanie ewentualnych stolic nowych województw w zbyt słabych miastach postrzegano wówczas jako jedno z podstawowych zagrożeń w realizacji głównego celu zmiany: stworzenia dużych regionów, zdolnych do samodzielnego kreowania i wdrażania nowoczesnych strategii i programów rozwoju regionalnego.

Podział województwa mazowieckiego

„Podział województwa mazowieckiego – na region warszawski i wieniec regionów zewnętrznych – jest wprawdzie krokiem w dobrym kierunku, jednak nie sposób uznać go za rozwiązanie optymalne” – pisze Łukasz Zaborowski (Zaborowski 2016a). Proponowany przez niego podział województwa mazowieckiego wskazuje na konieczność ewentualnego wyróżnienia, prócz obszaru metropolitarnego Warszawy, aż trzech kolejnych jednostek administracyjnych, w jakich powinna się znaleźć pozostała część województwa. Nie da się bowiem ukryć, że województwo mazowieckie bez Warszawy i jej otoczenia, choć pod względem ludnościowym z naddatkiem spełniałoby kryterium wydzielenia (Szukalski 2015), to przecież pod żadnym innym względem nie spełniałoby kryteriów funkcjonalno-przestrzennych, pozwalających na wpisanie go w mapę obecnego podziału administracyjnego Polski.

Jednak radomscy, a przejściowo także płoccy politycy ze wsparciem liderów Prawa i Sprawiedliwości w okresie poprzedzającym wybory parlamentarne, przeprowadzili w 2015 r. kampanię na rzecz podziału województwa mazowieckiego. Polegać miałby na administracyjnym wydzieleniu z województwa bogatego centrum (Warszawy z otoczeniem). Te propozycje ponowili politycy partii rządzącej już po wyborach, na początku 2016 roku.

Argumentacja jako konieczną przesłankę do takiego podziału wskazuje zagrożenie utratą dostępu do funduszy europejskich oraz niekorzystną dla peryferyjnych ośrodków województwa politykę jego władz regionalnych, preferujących Warszawę, oraz władz centralnych, preferujących miasta wojewódzkie. Jednak zarzuty te nie są wsparte żadną pogłębioną analizą skutków prowadzonych od szesnastu lat polityk regionalnej i centralnej.

Nie jest jasne, w oparciu o jakie kryteria miałby być zdelimitowany obszar potencjalnego wydzielenia Warszawy. Wchodzi w grę kilka możliwych rozwiązań.

1. Wydzielenie samej Warszawy w granicach administracyjnych – jest względnie łatwe do przeprowadzenia, nie wymaga zmian w podziale NUTS, natomiast oddziela stolicę od jej obszaru metropolitarnego, tworzącego jeden wielki i ściśle powiązany wewnętrznie organizm miejski. P. Swianiewicz (2016) określa je mianem „dewastującego dla zarządzania aglomeracją”.

2. Wydzielenie Warszawy wraz z dziewięcioma otaczającymi ją powiatami (legionowski, wołomiński, miński, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, grodziski, warszawski zachodni, nowodworski) – ten podział w przybliżeniu obejmuje obszar metropolitarny (choć nie cały), istnieje w podziale niektórych administracji specjalnych (Komenda Stołeczna Policji mająca status wojewódzkiej) i opiera się na podziale powiatowym, dzięki czemu jest względnie łatwy do wprowadzenia, choć wymaga zmiany w podziale NUTS-3. Takie wydzielenie w swojej propozycji zmiany podziału na jednostki statystyczne NUTS-2 przygotował rząd RP i jest ono dobrze udokumentowane.

3. Wydzielenie w granicach istniejących europejskich jednostek statystycznych poziomu 3 (NUTS-3), obejmujące dodatkowo powiat garwoliński, grójecki, sochaczewski i żyrardowski – powodowałoby brak ciągłości terytorialnej pozostałej części województwa i oddzielenie północno-wschodniej części od części południowej (radomskiej).

4. Wydzielenie w oparciu o jedną z istniejących delimitacji obszaru metropolitarnego (miejskiego obszaru funkcjonalnego). Różni autorzy oraz różne instytucje regionalne i centralne tworzyli rozmaite delimitacje metropolii warszawskiej, opierając się najczęściej na podziale na gminy. Najmniejszy wariant obejmuje 31 gmin (ZIT Warszawy), największy – 81 (Samorząd Województwa Mazowieckiego 2015).

Wszystkie wymienione wyżej warianty tworzą dwie jednostki, które posiadają ponad 1,5 mln mieszkańców. To w ocenie Piotra Szukalskiego potencjał demograficzny, zapewniający zarówno dziś, jak i w przyszłości spójność pod względem ludnościowym nowych jednostek z całością podziału administracyjnego kraju (Szukalski 2015).

Propozycja podziału województwa mazowieckiego, ponawiana wielokrotnie od czasu wprowadzenia reformy, rzadko napotyka na pozytywny odbiór w innych niż Radom częściach województwa mazowieckiego. Nawet koncepcja podzielenia między Radom i Płock funkcji administracyjnych nowego województwa nie zjednała jej zwolenników w tym ostatnim mieście. Stąd też od czasu do czasu pojawia się też inna, rozważana w 1998 r., koncepcja połączenia regionu radomskiego z województwem świętokrzyskim. Z taką propozycją – „województwa staropolskiego” – wystąpili w 2013 r. radni powiatu radomskiego. W skład nowego województwa miałyby wejść wszystkie powiaty województwa świętokrzyskiego oraz z obszaru województwa mazowieckiego Radom i powiaty radomski, szydłowiecki, przysuski, kozienicki, zwoleński i lipski. Siedziby sejmiku i wojewody miałyby zostać rozdzielone pomiędzy Kielce i Radom.

staropolskie

Aotearoa/Wikicommons, CC 3.0, Mapa administracyjna Polski z zaznaczonym zasięgiem projektowanego województwa staropolskiego

 

Nie da się nie odnieść wrażenia, że rzeczywistą i najważniejszą przyczyną proponowanych podziałów województwa mazowieckiego jest niezdolność pogodzenia się znaczącej części politycznych i opiniotwórczych elit Radomia z utratą statusu ich miasta. Ewentualny podział miałby służyć przede wszystkim zaspokojeniu ich aspiracji. Na to nakłada się dążenie partii rządzącej po wyborach 2015 r. do realizacji głębokich zmian w państwie i pokazanie politycznej determinacji w realizacji zapowiedzi wyborczych.

Tak postulowaną zmianę uzasadnia Zaborowski: „Znamienne jest porównanie sytuacji społeczno-gospodarczej mniejszych ośrodków wojewódzkich i podobnej wielkości miast pozbawionych tej rangi, zwanych ośrodkami regionalnymi. Nie ulega wątpliwości, iż status wojewódzki miasta ma przemożny wpływ na rozwój ośrodka. Chodzi nie tylko o lokalizację wojewódzkich organów administracji. Tworzona w miastach wojewódzkich infrastruktura społeczna wyższego rzędu skupia twórczą warstwę społeczną, która jest podstawą rozwoju endogenicznego. Wyróżnienie w podziale terytorialnym wtórnie przekłada się na pozycję w krajowych dokumentach planistycznych. Oto Umowa Partnerstwa, według której rozdzielane będą unijne środki wsparcia, wśród pięciu »obszarów strategicznej interwencji« jeden poświęca miastom wojewódzkim. Podobnie Krajowa Polityka Miejska z jednej strony wyróżnia miasta wojewódzkie, z drugiej zupełnie pomija ośrodki regionalne” (Zaborowski 2016a).

Utworzenie województwa środkowopomorskiego

Postulat utworzenia województwa środkowopomorskiego pojawia się od momentu wprowadzenia obecnego podziału. Był także podnoszony w trakcie prac nad reformą z roku 1999.

Nowo utworzone województwo miałoby niemalże dokładnie odtwarzać kształt województwa koszalińskiego z lat 1950-1974, obejmując powiaty słupski, bytowski, sławieński, człuchowski z województwa pomorskiego, koszaliński, szczecinecki, kołobrzeski, białogardzki, świdwiński, drawsko-pomorski i wałecki z województwa zachodniopomorskiego oraz złotowski z województwa wielkopolskiego. Funkcje administracyjne miałyby zostać podzielone pomiędzy Koszalin (wojewoda) i Słupsk (samorząd województwa), tak aby zminimalizować ryzyko odtworzenia się sporu sprzed roku 1974. Wówczas Słupsk – co najmniej równorzędny z Koszalinem pod względem potencjału rozwojowego – czuł się zdegradowany pod względem statusu administracyjnego.

Zwolennikami utworzenia takiego województwa są przede wszystkim elity polityczne Koszalina i Słupska, zaś przeciwko jego tworzeniu wypowiadały się samorządy wszystkich powiatów województwa pomorskiego i wielkopolskiego oraz części powiatów województwa zachodniopomorskiego, które miałyby wejść w skład nowego województwa.

Województwo środkowopomorskie liczyłoby według danych z 2014 r. ok. 997 tys. mieszkańców. Na jego terenie znalazłyby się jedynie dwa miasta wydzielone, które według Zaborowskiego nawet w parze „nie spełniają standardu wielkościowego dla obecnego podziału administracyjnego” (Zaborowski 2016a). Byłoby to najmniejsze pod względem liczby mieszkańców województwo, choć w porównaniu do obecnie najmniejszych opolskiego i lubuskiego, liczące tylko o 20-30 tys. mieszkańców mniej.

Potencjał demograficzny województwa byłby według P. Szukalskiego niski i, z uwagi na zjawiska depopulacyjne, coraz mniejszy. Prognozy wskazują, że do roku 2030, a więc w perspektywie tylko kilkunastu najbliższych lat, potencjalne województwo środkowopomorskie straci 5 proc. mieszkańców. Depopulacja będzie także dotyczyła dwóch głównych ośrodków miejskich. Ludność Koszalina spadnie poniżej uznawanego za brzegowy dla miast subregionalnych progu 100 tys. mieszkańców, zaś Słupska do poziomu nieco powyżej 80 tys. mieszkańców (Szukalski 2015, s. 2).

O ile wydzielenie województwa środkowopomorskiego nie miałoby znaczącego wpływu na liczbę mieszkańców woj. pomorskiego (zmniejszenie o niecałe 15 proc.), czy wielkopolskiego (spadek o 2 proc.), to po wyłączeniu obszaru zamieszkanego przez 600 tys. mieszkańców, województwo zachodniopomorskie znalazłoby się w grupie województw najmniejszych pod względem ludnościowym.

Aspiracje innych ośrodków miejskich (Częstochowa, Kalisz, Bielsko-Biała, Tarnów)

Ciąg kampanii wyborczych lat 2014-2015 oraz mocno akcentowane propozycje podziału województwa mazowieckiego i utworzenia środkowopomorskiego spowodowały uaktywnienie się podobnych oczekiwań w innych miastach, pozbawionych w roku 1999 statusu stolicy województw.

Województwo częstochowskie (lub jurajskie według części inicjatorów jego utworzenia) według najczęściej formułowanej propozycji miałoby objąć powiaty lubliniecki, częstochowski, kłobucki, myszkowski i zawierciański z województwa śląskiego, radomszczański, pajęczański, wieluński i wieruszowski z województwa łódzkiego oraz włoszczowski z województwa świętokrzyskiego. W niektórych propozycjach do ewentualnego województwa częstochowskiego proponuje się włączenie także powiatu oleskiego z dzisiejszego województwa opolskiego.

Jako alternatywny wariant postuluje się czasem powrót do pomysłu powołania województwa staropolskiego według projektu z roku 1999, obejmującego obecne województwo świętokrzyskie oraz wymienione wyżej powiaty woj. śląskiego i łódzkiego.

Województwo częstochowskie liczyłoby według danych z 2014 r. nieco ponad milion mieszkańców (1 055 tys.) i, podobnie jak postulowane środkowopomorskie, charakteryzowałoby się negatywną dynamiką demograficzną, powodującą w perspektywie do roku 2030 spadek populacji ok. 8 proc. do 975 tys. mieszkańców.

Ta ujemna dynamika, przy należącej do najniższych w kraju liczbie mieszkańców, stawiałaby pod znakiem zapytania racjonalność utworzenia takiego województwa i jego zdolność zapewnienia mieszkańcom dostępu do usług publicznych poziomu regionalnego (Szukalski 2015, s. 3). Jednak propozycja utworzenia województwa częstochowskiego ma w porównaniu do woj. środkowopomorskiego zdecydowaną przewagę w postaci Częstochowy, względnie dużego ośrodka regionalnego, zdolnego w znacznie większym stopniu zapewnić potencjał niezbędny do utworzenia centrum administracyjnego regionu. I w tym przypadku jednak mamy do czynienia z silną tendencją depopulacyjną (2014 – 230 tys., prognoza 2030 – 198 tys.). Powierzenie Częstochowie roli centrum administracyjnego województwa zapewne nie zdołałoby zahamować spadku liczby jej mieszkańców.

Utworzenie województwa częstochowskiego nie zmniejszyłoby w znaczący sposób potencjału silnych ludnościowo i gospodarczo województw śląskiego i łódzkiego, natomiast nawet niewielki uszczerbek w postaci wyłączenia po jednym powiecie z dzisiejszych woj. opolskiego i świętokrzyskiego oznaczałby istotne osłabienie tych najsłabszych demograficznie regionów Polski (Szukalski 2015, s. 3).

Z punktu widzenia spójności całego podziału wojewódzkiego, znacznie bardziej racjonalną wydaje się zatem propozycja utworzenia województwa staropolskiego z dwoma, a być może nawet trzema, ośrodkami miejskimi rangi regionalnej o porównywalnym potencjale (Kielce, Częstochowa i Radom). Trzonem jego byłoby obecne województwo świętokrzyskie, poszerzone o powiaty subregionu częstochowskiego i ziemi radomskiej. Jednak rozdzielenie centrum administracyjnego na trzy ośrodki miejskie byłoby nie tylko dysfunkcjonalne, ale nie zaspokoiłoby aspiracji żadnego z tych trzech miast. Natomiast ulokowanie centrum administracyjnego w Kielcach stawia pod znakiem zapytania gotowość elit Radomia i Częstochowy do zaakceptowania propozycji takiej zmiany.

Podobnie jak w przypadku województwa środkowopomorskiego, także i tu zwolennikami tworzenia nowego województwa jest część elit ośrodka miejskiego, w którym koncentrowałyby się funkcje administracyjne, zaś zwolennikami status quo – samorządy pozostałych jednostek administracyjnych.

Województwo środkowopolskie miałoby w dużej mierze odtwarzać dawne województwo kaliskie, poszerzone o części dawnych województw konińskiego i sieradzkiego. Objęłoby powiaty: słupecki, koniński, kolski, turecki, jarociński, pleszewski, kaliski, krotoszyński, ostrowski, sieradzki, ostrzeszowski, wieruszowski i kępieński. Jest to propozycja utworzenia województwa o nieco większym potencjale demograficznym niż częstochowskie czy środkowopolskie (1 266 tys. mieszkańców), jednak ze słabym potencjalnym ośrodkiem administracyjnym w Kaliszu. Podobnie jak poprzednie, propozycja ta nie ma zwolenników poza wąską częścią elit potencjalnego ośrodka administracyjnego takiego województwa.

srodkowopolskie

Aotearoa/Wikicommons, CC 3.0, Mapa administracyjna Polski z zaznaczonym zasięgiem projektowanego województwa środkowopolskiego

 

Znacznie mniej sprecyzowane obszarowo są propozycje tworzenia województw bielsko-bialskiego, tarnowskiego czy elbląskiego, które zostały ponowione w okresie wyborczych kampanii lat 2014-15. Pochodzą one z dawnych ośrodków wojewódzkich. Część lokalnych elit uważa, że pozbawienie ich miast statusu administracyjnej siedziby władz wojewódzkich jest przyczyną zahamowania ich rozwoju. Wszystkie są jednak obciążone tymi samymi wadami. Nowe województwa należałyby do najmniejszych i najsłabszych w kraju. Ponadto miasta aspirujące do roli ich ośrodków administracyjnych nie mają potencjału regionotwórczego i nie spełniały w roku 1999, ani nie spełniają obecnie kryteriów zaliczenia do grona miast metropolitarnych lub potencjalnie metropolitarnych, zdolnych do udźwignięcia funkcji regionalnych.

III PROPONOWANE ZMIANY A POLITYKA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU REGIONALNEGO

Wszystkie przedstawione wyżej propozycje zmian w podziale administracyjnym kraju prowadzą do tworzenia regionów słabych, uzależnionych od redystrybucji dochodów z poziomu centralnego. Co istotne, redystrybucja ta tylko w części jest – przy obecnych uregulowaniach ustawowych – zdolna do zniwelowania strat, jakie poniosą nowo wyróżnione jednostki w porównaniu do obecnego poziomu finansowania rozwoju regionalnego.

Miasta, które miałyby stać się ośrodkami administracyjnymi takich jednostek, nie mają cech ośrodków metropolitarnych. Ich potencjał do utworzenia niezbędnej do właściwego funkcjonowania województw infrastruktury administracyjno-instytucjonalnej może okazać się niewystarczający. Co więcej, utworzenie nowych województw odbędzie się niejednokrotnie znaczącym kosztem jednostek sąsiednich, spychając je do grona regionów słabych.

Powyższe zagrożenia nie będą dotyczyły jedynie konurbacji górnośląskiej i Warszawy, dla których finansowy bilans wydzielenia może okazać się nawet korzystny. Niemniej owo wydzielenie zerwie bardzo silne powiązania funkcjonalno-przestrzenne wskazanych metropolii z ich otoczeniem.

Konsekwencje dla krajowego finansowania polityki rozwoju regionalnego

Zarówno nowe województwo mazowieckie (po wydzieleniu Warszawy wraz z otoczeniem), jak i proponowane województwa środkowopomorskie oraz częstochowskie objęłyby swym zasięgiem najsłabsze pod względem potencjału ekonomicznego i zdolności do generowania dochodu narodowego części obecnych województw.

W przypadku województwa środkowopomorskiego podregion koszaliński osiągnął w roku 2012 jedynie 73,6 proc. ogólnopolskiego poziomu PKB per capita, słupski 72,3 proc. Podobny jest zapewne poziom PKB tworzony w powiecie złotowskim, stanowiącym dziś najsłabszy fragment podregionu pilskiego (75,1 proc. średniego PKB per capita).

Trzonem nowego województwa częstochowskiego byłyby podregiony częstochowski (84,4 proc., po bytomskim najuboższy podregion dzisiejszego śląskiego) i sieradzki (67,6 proc., najuboższy w dzisiejszym województwie łódzkim) oraz piotrkowski (97,8 proc.). Natomiast w przypadku Mazowsza Warszawa posiadająca 290 proc. średniej wyraźnie odbija się od reszty regionu, zaś dwa współtworzące nowe województwo subregiony także odnotowują poziom PKB na mieszkańca znacząco niższy od średniej krajowej (ciechanowsko-płocki 120,2 proc., ostrołęcko-siedlecki 76,2 proc. i radomski 72,4 proc.).

Bardzo wysoki poziom bezrobocia w wymienionych częściach kraju wskazuje na relatywnie osłabiony dostęp do rynków pracy i zdolność do generowania mniejszych dochodów w gospodarstwach domowych (stopa bezrobocia rejestrowanego w podregionach przy średniej dla kraju 11,4 proc. w 2014 r.: koszaliński 18,8 proc., słupski 17,2 proc., pilski 12,5 proc., częstochowski 13,8 proc., sieradzki 12,4 proc., piotrkowski 12,2 proc., ciechanowsko-płocki 18,4 proc., ostrołęcko-siedlecki 14,0 proc., radomski 21,8 proc.).

Co więcej, te słabe ekonomicznie subregiony, o niewielkich endogenicznych zasobach, będących podstawą rozwoju, są mniej zaludnione. W konsekwencji są obciążone znacząco większymi kosztami utrzymywania regionalnej infrastruktury, szczególnie transportowo-komunikacyjnej, ale także społecznej, zdrowotnej i kulturalnej. Zaś utrzymywanie i rozwój tej infrastruktury na poziomie zapewniającym porównywalny dostęp do usług publicznych wszystkim mieszkańcom województw to zadania w największym stopniu obciążające budżety samorządów województw.

Słabość ekonomiczna nowych województw oraz obciążenie ich ponadprzeciętnymi kosztami związanymi z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury spowoduje, przy obecnym mechanizmie finansowym i podatkowym tworzenia budżetów państwa i województw, znaczącą, bądź nawet drastyczną (w przypadku województwa mazowieckiego) utratę możliwości realizowania polityki rozwoju regionalnego zarówno w obszarze zadań wykonywanych przez samorządy województw jak i zadań rządowych.

W przypadku województwa mazowieckiego, przy najbardziej prawdopodobnym wariancie wydzielenia Warszawy i dziewięciu otaczających ją powiatów (wspomniany wyżej wariant 3), w woj. mazowieckim pozostanie 76 proc. długości dróg wojewódzkich, połowa szpitali i instytucji społecznych oraz instytucji kultury prowadzonych przez samorząd województwa. Obejmie ono 86 proc. dotychczasowej powierzchni województwa i 55,6 proc. ludności. Natomiast trafi do niego jedynie 28,0 proc. podmiotów gospodarczych, odprowadzających 11,84 proc. dotychczasowych dochodów z podatku CIT, stanowiących podstawę dochodów własnych województwa.

Również dochody z podatku PIT ulegną znacznie większemu uszczupleniu niż ubytek ludności, z racji znacząco niższych wynagrodzeń i dochodów ludności poza Warszawą i jej obszarem metropolitarnym (przeciętne wynagrodzenia w subregionach w roku 2014 w odniesieniu do średniej krajowej: Warszawa 134,5 proc., ciechanowsko-płocki 98,3 proc., ostrołęcko-siedlecki 85,9 proc., radomski 89,4 proc.).

Wskutek podziału drastycznie spadnie zdolność samorządu województwa do utrzymania obecnej skali pasażerskich przewozów kolejowych w regionie. Okazuje się bowiem, że województwo stołeczne przejmie wszystkie najbardziej rentowne połączenia wraz z większością wpływów biletowych, pozostawiając najbardziej kosztochłonne w województwie mazowieckim. W ocenie Swianiewicza średnia rentowność przewozów w województwie stołecznym wyniesie, w zależności od wariantu podziału, od 83 do 99 proc., podczas gdy w województwie mazowieckim tylko 25-62 proc. (Swianiewicz 2016, s. 9). W najbardziej prawdopodobnym, nieanalizowanym przez Swianiewicza wariancie, wyłączającym Warszawę wraz z dziewięcioma powiatami, rentowność ta w województwie mazowieckim wyniesie tylko ok. 30 proc.

Tę utratę dochodów tylko w niewielkiej części wyrównają zwiększone subwencje: wyrównawcza i regionalna. Stanie się tak dlatego, gdyż znacząca część nadwyżki dochodowej, wytwarzanej dotąd w Warszawie i otaczających ją powiatach, która pozostawała w budżecie samorządu województwa, trafi po wydzieleniu województwa stołecznego do pozostałych województw.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r. zobowiązało rząd i parlament do zmiany przepisów o podatku wyrównawczym tak, by nie obciążał on nadmiernie budżetów niektórych samorządów. Należy zakładać, że zmniejszenie obciążenia budżetów samorządów o największych dochodach własnych zmniejszy dodatkowo poziom uzupełniania dochodów własnych samorządów najbiedniejszych.

Szacunek utraty finansowania przez samorząd województwa mazowieckiego w konsekwencji wydzielenia województwa stołecznego dla trzech wariantów podziału (wariant 1, 3 i 4 jako ZIT, str. 14) przedstawił według danych z roku 2014 Paweł Swianiewicz (Swianiewicz 2016, s. 8).

Skala niezrównoważenia wydatków samorządu dochodami w nowym województwie mazowieckim, przy założeniu utrzymania obecnego poziomu wykonywania usług publicznych świadczonych przez samorząd województwa oraz po uwzględnieniu dodatkowych subwencji wyrównawczej i regionalnej, wyniesie według danych prezentowanych przez Swianiewicza (w zależności od wariantu podziału) od 184,0 proc. do 205,6 proc. (Swianiewicz 2016, s. 11-13).

Dane te są równocześnie miarą dzisiejszej redystrybucji dochodów z wypracowującego nadwyżkę finansową centrum województwa mazowieckiego do słabiej rozwiniętych, peryferyjnych części województwa. Okazuje się, że teza o korzystnej wyłącznie dla Warszawy i niekorzystnej dla peryferyjnych obszarów województwa polityce rozwoju regionalnego, realizowanej przez samorząd, nie wytrzymuje konfrontacji z faktami. Bowiem nadwyżka ta dziś pozwala na sfinansowanie ponad dwukrotnie większych wydatków w poza metropolitarnej części województwa, niż umożliwiałyby dochody tworzone w tej części regionu.

Choć samorząd województwa jest w polskich realiach ustrojowych głównym podmiotem odpowiedzialnym za prowadzenie polityki rozwoju regionalnego, należy zwrócić uwagę na wciąż znaczące zadania wojewody jako reprezentanta rządu. Wojewoda odpowiada za politykę rozwoju regionalnego w obszarze bezpieczeństwa publicznego, finansuje szereg zadań zleconych administracji rządowej wykonywanych przez samorząd województwa, w tym w obszarze polityki społecznej oraz gospodarki wodnej, oraz dysponuje dodatkowymi narzędziami wsparcia samorządów w wykonywaniu ich zadań w postaci tworzonych okresowo programów rządowych.

W obszarze ochrony środowiska znaczące zasoby finansowe spoza budżetu państwa i samorządu tworzone są w ramach funduszy celowych, przede wszystkim Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Łączna wartość rocznych budżetów samorządu województwa, WFOŚiGW oraz części budżetu państwa w dyspozycji wojewody wynosiła w 2014 r. w województwie mazowieckim ponad 6,1 mld i blisko czterokrotnie przekraczała średnioroczną wartość alokacji Regionalnego Programu Operacyjnego, podstawowego narzędzia wsparcia polityki rozwoju regionalnego UE.

Wydatki z budżetu państwa w części budżetu wojewody mazowieckiego, zwłaszcza ponoszone w ramach programów rządowego wsparcia dla samorządów oraz wydatki WFOŚiGW województwa mazowieckiego, podobnie jak wydatki samorządu województwa w przeliczeniu na jednego mieszkańca, były od momentu utworzenia województwa znacząco większe w jego peryferyjnych, słabszych gospodarczo subregionach, niż w Warszawie i jej otoczeniu.

Na przykład dofinansowanie przyznane samorządom gminnym i powiatowym województwa mazowieckiego w roku 2014 przez wojewodę mazowieckiego ze środków rządowego Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych podzielone zostały pomiędzy Warszawę wraz z dziewięcioma otaczającymi ją powiatami, a resztę województwa w proporcji 26,5:73,5 proc. wartości rocznej alokacji, wynoszącej 96 mln zł. W przypadku podziału województwa algorytm podziału środków w ramach kontynuacji programu na lata 2016-20 byłby dla nowego województwa mazowieckiego znacznie mniej korzystny, bowiem podzieliłby środki dziś dostępne dla całego regionu w proporcji ok. 38:62 proc. (Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2015b,s. 19).

Warto dodać, że od początku istnienia programu (2009) ani razu nie przyznano dofinansowania Warszawie, podczas gdy miasta subregionalne otrzymały dofinansowania do od 1 (Ostrołęka) do 4 (Radom) projektów każde.

Kiedy poddamy analizie wpływy i wydatki mazowieckiego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ujawnia się ta sama prawidłowość – przewagi wpływów nad wydatkami w metropolitarnej części województwa i wydatków na wpływami w pozostałej części. W 2014 r. wpłaty z tytułu opłat środowiskowych od podmiotów gospodarczych z Warszawy wraz z dziewięcioma otaczającymi powiatami wyniosły 12,23 mln zł, podczas gdy w pozostałej części województwa – 12,20 mln zł. Natomiast dotacje WFOŚiGW w tym samym podziale wyniosły odpowiednio 13,0 i 13,6 mln zł, zaś łączna wartość udzielonych pożyczek odpowiednio 44,4 i 111,8 mln zł.

Nie sposób pominąć także wzrostu kosztów administracji. W przypadku tworzenia nowego województwa konieczne jest utworzenie i zapewnienie funkcjonowania, prócz urzędu wojewódzkiego i urzędu marszałkowskiego, blisko stu kolejnych instytucji i służb wykonujących zadania administracji rządowej i samorządowej w każdym z województw. Konieczność zdublowania tej administracji podroży koszt jej funkcjonowania o co najmniej 30 proc. W przypadku podziału województwa mazowieckiego będzie to wzrost stałych kosztów administracyjnych o ok. 200 mln zł rocznie, bowiem łączny dzisiejszy koszt bieżącego funkcjonowania (koszty osobowe plus wydatki bieżące bez inwestycyjnych) administracji i służb rządowych zespolonych i niezespolonych oraz samorządowych szczebla regionalnego wynosi blisko 400 mln zł.

Dodatkowo trzeba uwzględnić obecne ok. 50 mln zł rocznie wydatków inwestycyjnych, niezbędnych do odtwarzania i poprawy warunków funkcjonowania administracji i służb regionalnych (remonty, wymiana sprzętu biurowego, inwestycje w rozwój, szczególnie informatyki). Tu także należy zakładać, że nakłady inwestycyjne na podwojoną liczbę instytucji w dwóch województwach, będą o około 30 proc. (a więc o dodatkowe 15-17 mln zł) wyższe niż w jednym.

W początkowych latach funkcjonowania nowych województw ich budżety obciążone będą jednorazowymi kosztami tworzenia nowych instytucji (pozyskanie i wyszkolenie personelu, odprawy dla osób zwalnianych, które nie przyjmą propozycji przeniesienia do innych miast, pozyskanie i adaptacja nowych budynków oraz ich wyposażenie itp.).

Mitem jest, że można będzie wykorzystać istniejące obiekty dawnych instytucji wojewódzkich. Te ostatnie dziś zazwyczaj pełnią nowe funkcje, których nie da się usunąć. Przy czym w ostatnich dziesięciu latach we wszystkich województwach zlikwidowano lub znacznie ograniczono funkcjonowanie delegatur oraz oddziałów służb i instytucji w dawnych miastach wojewódzkich, tworzących szczebel pośredni pomiędzy poziomem wojewódzkim a powiatem.

Łączna roczna wartość utraconych dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa mazowieckiego, w zależności od wariantu podziału, może po wydzieleniu Warszawy wynieść w części pozametropolitarnej od 250 do nawet ponad 400 zł.

Choć dla nowego województwa stołecznego w kwotach bezwzględnych jego wydzielenie byłoby korzystne, skala obciążenia budżetu tego województwa podatkiem wyrównawczym sięgnęłaby nawet ponad 30 proc. jego dochodów własnych. W połączeniu z kwotami odprowadzanymi przez samorząd miasta stołecznego Warszawy oraz otaczające samorządy przekroczyłaby pułap 3 mld zł rocznie, wzmacniając poczucie niesprawiedliwości poziomem redystrybucji dochodów, wypracowywanych przez mieszkańców województwa stołecznego.

Biorąc pod uwagę fakt, że już dziś mieszkańcy województwa mazowieckiego wypracowują nadwyżkę ponad 2 mld zł rocznie, przekazywaną w ramach algorytmu podziału środków Narodowego Funduszu Ochrony Zdrowia wszystkim pozostałym województwom, zaś blisko 80 proc. tej kwoty przejmie województwo stołeczne, należy zakładać, że łączna suma obciążeń nałożonych na rzecz innych regionów na nowe województwo stołeczne stanie się społecznie nieakceptowalna. To zaś będzie zarzewiem narastających konfliktów.

Powyższa analiza przepływów finansowych w obrębie budżetów krajowych dotycząca województwa mazowieckiego, gdyby ją przeprowadzić dla pozostałych propozycji zmian w podziale regionalnym w Polsce, wykazałaby podobne prawidłowości. Nowo wydzielone województwa, dysponując słabszym potencjałem rozwojowym od obecnych oraz obejmując zazwyczaj najsłabsze gospodarczo części istniejących jednostek administracyjnych, dysponowałyby znacząco mniejszymi dochodami w przeliczeniu na głowę mieszkańca niż poziom obecnych wydatków. Dochody te dodatkowo obciążono by niewspółmiernie dużym kosztem tworzenia, a potem utrzymania, wszystkich instytucji i służb administracji regionalnej i centralnej – koniecznych w wojewódzkim ośrodku administracyjnym. Skutkiem zmian musiałby być niekiedy drastyczny spadek jakości i dostępności wielu usług publicznych albo wręcz niezdolność samorządów nowych województw do wykonywania swoich zadań.

Konsekwencje dla polityki regionalnej UE

Wprowadzanie zmian w podziale administracyjnym poziomu wojewódzkiego groziłoby poważnymi konsekwencjami dla wykorzystania przez Polskę środków przyznanych nam w ramach europejskiej polityki spójności, a także w części w ramach wspólnej polityki rolnej. Brak jest bowiem w regulacjach krajowych, a tym bardziej unijnych, trybu podziału jednostki administracyjnej w trakcie trwania perspektywy finansowej. Tymczasem w Polsce podział wojewódzki jest równoznaczny z podziałem na europejskie jednostki statystyczne NUTS-2, w ramach których są alokowane regionalne programy operacyjne oraz część środków centralnych w ramach tzw. kopert regionalnych na podstawie kontraktów terytorialnych.

Podział województwa mazowieckiego oraz tworzenie nowych województw środkowopomorskiego i częstochowskiego oznaczałyby zmiany terytorialne ośmiu lub dziewięciu istniejących województw oraz tworzenie trzech nowych, czyli dotyczyłyby ponad połowy wszystkich polskich województw. Próba forsowania przez Polskę, po zmianach podziału wojewódzkiego, podzielenia obecnych regionalnych programów operacyjnych i kopert regionalnych na nowe jednostki spowoduje zawieszenie tych programów i wydatków na okres co najmniej trzech lat. Jest to okres niezbędny dla organów nowych województw do przygotowania nowych dokumentów strategicznych i wynegocjowania z KE nowych RPO i umów partnerstwa oraz nowych kontraktów terytorialnych z rządem. To zaś może zagrozić wykonaniu tych programów i całości zobowiązań w ramach polityki spójności, przyjętych przez Polskę na lata 2014-20.

Należy zakładać, że taka ewentualność spowoduje brak zgody Komisji Europejskiej na odstąpienie od obecnych RPO i konieczność ich kontynuowania w dotychczasowym układzie, nawet w przypadku zmiany podziału administracyjnego. Przejściowa niespójność terytorialna RPO i jednostek oraz struktur administracyjnych – autoryzowanych do zarządzania RPO i przedstawiania KE wydatków kwalifikowanych – może spowodować gigantyczny chaos kompetencyjny i organizacyjny. Może także opóźniać podejmowanie decyzji niezbędnych do realizacji programów przez nowe instytucje nowych województw, które będą przecież musiały przejść szereg procedur audytowo-kontrolnych, zanim zostaną autoryzowane do pełnienia funkcji w strukturze organizacyjnej realizacji programów operacyjnych UE. Powstanie problem z rozpisywaniem i rozstrzyganiem nowych naborów i konkursów w związku z przejściowym brakiem podmiotów, zdolnych do zaciągania zobowiązań finansowych.

Opóźnienia w realizacji RPO spowodować mogą w ponad połowie województw ryzyko nieosiągnięcia zakładanych „kamieni milowych” w 2018 r., wskutek czego RPO 2014-2020 utraciłyby tzw. rezerwę wykonania (6 proc. wartości całej alokacji) oraz mogłyby utracić środki na ZIT. Należy też założyć, że właściwie procedowane: podział województw i tworzenie nowych jednostek i ich władz, wraz z wyborami samorządowymi, przygotowaniem nowych strategii dla ponad połowy polskich województw, nowych dokumentów im towarzyszących, opóźni także programowanie nowej perspektywy 2021-28. To natomiast spowoduje, że ponad połowa polskich regionów wejdzie w nią z co najmniej rocznym opóźnieniem.

Komisja Europejska musiałaby się zająć także kwestią rozliczania i zamykania niezakończonej jeszcze perspektywy 2007-13. Nawet po jej całkowitym zamknięciu pozostać przecież muszą instytucje kontrolne i nadzorujące osiągnięcie założonych efektów i realizację kryterium pięcioletniej trwałości projektów, na czas której utrzymuje się zabezpieczenia finansowe. To spowoduje konieczność utrzymywania jeszcze przez długi czas zdublowanych struktur organizacyjnych w starych i nowych województwach.

W przypadku województwa mazowieckiego najważniejszym argumentem, mającym zdaniem inicjatorów podziału go uzasadniać, jest przekroczenie poziomu 75 proc. średniego w UE PKB per capita, skutkujące utratą dostępu do części regionalnej funduszy strukturalnych UE. Jednak argument ten jest fałszywy i wynika z trzech błędnych założeń.

1. Błędne jest przekonanie, że po podziale województwa całość dotychczasowych nakładów unijnych zostanie alokowana do słabiej rozwiniętej części regionu, która utworzy województwo mazowieckie po wydzieleniu Warszawy z otoczeniem.

Środki unijne alokowane są do regionów, spełniających kryterium wsparcia, proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Obecna alokacja w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego (2014-2020) ma wartość 2,08 mld euro (nie jest znana ostateczna wartość w złotych, gdyż uzależniona jest ona od bieżącego kursu wymiany; przyjmując hipotetycznie za średnią z okresu realizacji programu kurs 4,50 zł za 1 euro, wartość RPO wyniesie ok. 9,36 mld zł, czyli 1,34 mld zł średniorocznie). Ze względu na przekroczenie progu dochodowego województwo mazowieckie stanowi region przejściowy i alokacja jest pomniejszona w porównaniu z innymi polskimi regionami o ok. 30 proc. Zakładając, że podział obejmie wydzielenie Warszawy i dziewięć otaczających ją powiatów, zaludnionych przez 55,6 proc. ludności województwa, niepomniejszona w wyniku przekroczenia progu dochodowego alokacja dla województwa mazowieckiego na lata 2014-2020 wyniosłaby ok. 1,22 mld euro (5,49 mld zł, czyli 0,78 mld zł średniorocznie). Pozostałe środki UE (krajowe programy operacyjne, środki na naukę, fundusze centralne UE, wspólna polityka rolna i in.) nie są alokowane do regionów, choć część z nich, pozostając w dyspozycji instytucji centralnych, przypisana jest do tzw. kopert regionalnych w ramach kontraktów terytorialnych. Podobnie jak w przypadku RPO, do podzielonego województwa trafią kwoty proporcjonalnie mniejsze.

2. Błędne jest założenie, że po roku 2020 utrzyma się obecny poziom finansowania polityki spójności UE. Wręcz przeciwnie, choć planowanie kolejnej perspektywy finansowej UE jeszcze się nie rozpoczęło, należy już dziś zakładać jego znaczącą redukcję.

Taka redukcja, choć Polska uniknęła jej skutków, nastąpiła już przy okazji perspektywy finansowej 2014-2020 (w porównaniu z okresem 2007-2013). Obserwując obecne problemy UE (kryzys migracyjny, efekty spadku dynamiki rozwoju gospodarczego notowane od 2008 roku w całej UE, ewentualne rezultaty referendum w Wielkiej Brytanii na temat kontynuowania członkostwa w UE), należy założyć generalny spadek nakładów na wspólne polityki. Dotyczy to zwłaszcza polityki spójności i wspólnej polityki rolnej na poziomie co najmniej 20 proc. Na to nałoży się obniżenie alokacji dla Polski, będące wynikiem szybszego rozwoju naszego kraju od przeciętnej UE. Należy zatem zakładać, że redukcja dostępu do funduszy unijnych dla Polski może sięgnąć 40 proc. obecnego poziomu finansowania. Zatem spodziewaną alokację na lata 2021-2028 dla województwa mazowieckiego po podziale należy szacować na kwotę rzędu 0,5 mld euro, co po przeliczeniu daje 2,2 mld zł, a więc 0,32 mld zł średniorocznie.

3. Wreszcie, błędnym jest pogląd, że tylko podział administracyjny województwa może uchronić jego słabiej rozwiniętą część od „utraty dostępu do funduszy unijnych”. Właściwym i wystarczającym rozwiązaniem jest za to dokonanie zmiany podziału województwa na regiony statystyczne drugiego rzędu (NUTS 2), który powinno się przeprowadzić przed rozpoczęciem okresu planowania kolejnej perspektywy finansowej UE na lata 2021-28, czyli przed rokiem 2017.

Ostatnią możliwą datą złożenia w tej sprawie wniosku do Eurostatu był koniec stycznia 2016 r. i rząd polski stosowny wniosek złożył. Eurostat powinien rozpatrzyć ten wniosek do końca 2016 roku. Zmiany w podziale na regiony statystyczne NUTS-2 dokonane po tej dacie, także w wyniku zmian podziału administracyjnego, mogą nie mieć wpływu na alokację środków w ramach polityki spójności w perspektywie 2021-28. Inaczej mówiąc, nawet po dokonaniu podziału administracyjnego województwa, a w konsekwencji zmian podziału statystycznego po roku 2016, UE planując politykę spójności na następną perspektywę nie będzie zobowiązana do uwzględnienia tych zmian. Co więcej, UE może nadal postrzegać województwo mazowieckie jako całość, to zaś spowoduje utratę przez nie dostępu do większości alokacji regionalnej z racji przekroczenia progu dochodowego. Dlatego konieczne jest kontynuowanie przez obecny rząd procesu zmiany podziału województwa mazowieckiego na regiony NUTS-2, zapoczątkowanego przez rząd Ewy Kopacz.

Proponowane zmiany a rozwój ośrodków miejskich

Punktem wyjścia dla propozycji kompleksowej rewizji podziału wojewódzkiego jest dla większości jej inicjatorów, po pierwsze, przekonanie o braku konsekwencji w wyborze ośrodków miejskich, pełniących dziś funkcję administracyjne w regionach i otrzymujących w związku z tym dodatkowe wsparcie rozwojowe w ramach polityk centralnych. Po drugie nadmierny, „zaborczy” rozwój Warszawy, zagrażający policentrycznej strukturze ośrodków miejskich w Polsce (Zaborowski, 2015, 2016a, 2016b).

Błąd, jaki wydają się popełniać Zaborowski i inni, wynika z przyjęcia milczącego założenia, że przyznanie statusu administracyjnego słabym ośrodkom miejskim, będących centrami słabych jednostek administracyjnych, podniesie na tyle ich atrakcyjność, że prócz kosztownych inwestycji publicznych dodatkowe wsparcie rządowe przyciągnie przede wszystkim inwestycje niepubliczne oraz rozwój ośrodków kultury i nauki. To dlatego proponują dodatkowe zwiększenie liczby ośrodków, w których ulokowane miałyby być funkcje administracyjne do dwóch, trzech, a nawet czterech w regionie. I dlatego proponują też dekoncentrację instytucji publicznych, tak centralnych z Warszawy, jak regionalnych z miast metropolitarnych.

„W szczególności to status administracyjny miasta jest istotnym czynnikiem lokalizacji funkcji wyższego rzędu – najpierw publicznych, a wtórnie – prywatnych” – pisze Łukasz Zaborowski, powołując się m.in. na Przemysława Śleszyńskiego (Zaborowski 2015). Zapomina jednak, że zgodnie z klasycznymi teoriami lokalizacji funkcja administracyjna staje się rozwojową dopiero po osiągnięciu przez ośrodek miejski i region pewnego minimum rozwojowego, które zależy od wielu uwarunkowań przestrzennych (np. sąsiedztwa innych ośrodków miejskich). Śleszyński, biorąc właśnie tę okoliczność pod uwagę, rozróżnia regiony powierzchniowe (pozorne) od regionów węzłowych (realnych) z silnym ośrodkiem centralnym (Śleszyński 2015, s. 4). Gorzelak po dziesięciu latach od zmiany podziału administracyjnego pisze, że Gorzów Wielkopolski i Zielona Góra mają „trzeciorzędne znaczenie w polskim systemie osadniczym. W efekcie dostępność niektórych usług publicznych, np. medycznych, jest w tym regionie relatywnie słaba”. I dalej formułuje opinię, że skierowanie miast wojewódzkich na ścieżkę rozwoju metropolitarnego ma „relatywnie najmniejsze szanse w przypadku ośrodków o znaczeniu subregionalnym: Zielonej Góry, Gorzowa Wielkopolskiego oraz Opola” (Gorzelak 2010, s. 110).

Otóż pierwotnym źródłem endogenicznego potencjału rozwojowego miast nie jest nigdy ich rola ośrodka administracyjnego, lecz dynamika rozwoju przedsięwzięć prywatnych, tworzących realny dochód i dostarczających wpływów podatkowych, pozwalających na udźwignięcie kosztu administracji i funkcji wyższego rzędu. Administracja bowiem w pierwszej kolejności obciąża kosztami, nie tworząc dochodu. Koszty administracji samorządowej w całości ponoszone są z budżetu województwa, obciążając podstawowe źródło jego dochodów własnych – podatek CIT odprowadzany przez miejscowe podmioty gospodarcze.

Lokowanie funkcji administracyjnych w ośrodku słabym i czynienie go centrum administracyjnym słabego regionu nie może przynieść rozwoju, zatrzymać procesów depopulacyjnych i wygenerować wzrostu. Rzeczywista aktywność tworząca wzrost będzie omijać takie ośrodki, które obciążone nadmiernymi kosztami administracji lokalnej i regionalnej mają zbyt małe budżety, aby zapewnić adekwatny poziom dostępu do usług publicznych, a w szczególności – rozbudowę regionalnej infrastruktury i prowadzenie polityki rozwoju na zadowalającym poziomie. Zwłaszcza jeżeli w niewielkiej odległości znajduje się wielokrotnie silniejszy ośrodek metropolitarny o znaczeniu ponadregionalnym lub międzynarodowym.

Propozycja Zaborowskiego to odwrócenie logiki reformy z roku 1999; odrzucenie modelu rozwoju kraju, w którym dynamika dużych metropolii ma wspierać tworzoną nadwyżką rozwój otaczających je obszarów, w tym miast subregionalnych, zapobiegając ich potencjalnemu wykluczeniu z owoców przemian społeczno-gospodarczych. Gorzelak w 1998 roku pisząc na temat wyzwań, jakie stoją przed województwem mazowieckim, wskazywał na znaczącą nadwyżkę finansową wypracowywaną przez dawne małe województwa warszawskie i płockie, wskazując, że tylko połączenie w dużym regionie silnych i słabych województw pozwoli na to, aby nadwyżka ta pozostała w znaczącej części w regionie, wspierając rozwój jego słabszych części (Gorzelak 1998, s. 149).

Zaborowski proponuje odseparowanie metropolii i oparcie rozwoju regionalnego na ośrodkach miejskich średniej wielkości. Ich siła miałaby być pochodną wsparcia rozwojowego, udzielanego im z poziomu centralnego. Trudno oprzeć się tutaj konstatacji, że model rozwoju proponowany przez Zaborowskiego oznaczałby konieczność centralnej redystrybucji znacznie większej części dochodów państwa, czyniąc z większości znacznie słabszych niż obecnie samorządów wojewódzkich klienta i zakładnika decyzji ministerialnych. Byłby to model administracyjny bardzo kosztowny, odtwarzający wiele negatywnych cech podziału sprzed 2000 r.

Również druga spośród przesłanek uzasadniających, zdaniem Zaborowskiego, potrzebę kompleksowej zmiany podziału administracyjnego – nadmierna dominacja Warszawy, hamująca rozwój innych ośrodków miejskich w Polsce – jest trudna do wykazania. Na tle większości krajów i stolic europejskich Polska jest wciąż krajem o relatywnie niskiej koncentracji potencjału rozwojowego w stolicy, co jest postrzegane jako zaleta. W połowie lat dziewięćdziesiątych Gorzelak pisał, że „Ponieważ policentryczna struktura polskiej sieci osadniczej jest relatywnie zrównoważona i nie widać w niej dominacji jednego wielkiego centrum miejskiego bądź jednego regionu, Polska nie powinna podejmować działań mających na celu ograniczanie dominacji wielkich miast” (Gorzelak 1998, s. 173). I choć od tego czasu województwo mazowieckie i Warszawa rozwijały się relatywnie szybciej od większości pozostałych regionów i metropolii, skala dysproporcji rozwojowych nie uzasadnia zmiany tej opinii. Na jej zasadność wskazują także autorzy raportu na temat jakości publicznego zarządzania w Polsce (OECD 2013).

Dodatkowo ośrodki administracyjne nowych województw zlokalizowane byłyby w miastach o randze najwyżej regionalnej (próg 200 tys. mieszkańców przekraczają jedynie Częstochowa i Radom, przy czym prognozy demograficzne wskazują możliwy spadek liczby mieszkańców w obu miastach poniżej tego progu), a w niektórych przypadkach nawet nie subregionalnej (Słupsk zagrożony spadkiem liczby mieszkańców do 82 tys. w r. 2030). Miasta te nie posiadają wystarczającej infrastruktury i potencjału, zapewniających dostarczanie koniecznych dla regionu usług publicznych, zwłaszcza w obszarze ochrony zdrowia. Mogą być także niezdolne, w oparciu o własne słabe ośrodki akademickie, do wyłonienia odpowiednio licznej elity, gwarantującej realizację regionalnych strategii i programów w sposób wolny od nacisków wąskich grup i koterii.

Cała powyższa argumentacja nie oznacza, że w kreowaniu polityki rozwoju należy w Polsce skupiać się wyłącznie na ośrodkach metropolitarnych i będących siedzibami administracji wojewódzkiej. Wręcz przeciwnie, Polska potrzebuje takiej polityki rozwoju regionalnego, w której wsparcie rozwojowe otrzymają ośrodki pełniące dziś rolę centrów subregionalnych. I nie wystarczy pozostawić inicjatywy w tym zakresie samym samorządom województw odpowiedzialnych za rozwój swoich regionów. Jednak nie jest właściwą receptą wspieranie ośrodków subregionalnych i regionalnych poprzez obciążanie ich dodatkowymi, znaczącymi kosztami administracyjnymi jako stolic najsłabszych polskich województw i równoczesne pozbawianie udziału w nadwyżkach, wypracowywanych w obszarach metropolitarnych.

Prace rządowe podjęte w ostatnich latach przy tworzeniu ważnego dokumentu, jakim stała się Krajowa Polityka Miejska, miały na celu m.in. wypracowanie narzędzi wsparcia dla miast nie będących dziś metropoliami, ani ośrodkami wojewódzkimi. Wsparciem dla ośrodków subregionalnych staje się także podstawowe narzędzie unijne rozwoju regionalnego – regionalne programy operacyjne, w ramach których obok ZIT-ów adresowanych do obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich, wprowadza się RIT-y, których gospodarzami stają się właśnie ośrodki subregionalne we współpracy z samorządami miejskich obszarów funkcjonalnych.

Obok obszarów funkcjonalnych dużych miast KPZK wyróżnia także miejskie obszary funkcjonalne kilkudziesięciu innych ośrodków miejskich, tworząc podstawę do adresowania do nich kolejnych (prócz RIT) narzędzi wsparcia, zarówno z poziomu rządowego, jak i samorządowego (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2012).

Krajowa Polityka Miejska przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 20.10.2015 r. oraz ustawa o związkach metropolitarnych przyjęta przez Sejm w listopadzie 2015 r. tworzą podstawy do zupełnie nowego programowania narzędzi wsparcia, adresowanych do niemetropolitarnych ośrodków miejskich – niezależnego od wsparcia, jakie uzyskają związki metropolitarne, tworzone dzięki nowej ustawie. Warto, aby rząd wyłoniony po wyborach z jesieni 2015 r. rozwijał ten kierunek działania.

Proponowane zmiany na tle struktury funkcjonalno-przestrzennej kraju i regionów

Czy zatem obowiązujący od 1999 r. podział administracyjny kraju szczebla wojewódzkiego wpisuje się dobrze w strukturę funkcjonalno-przestrzenną kraju, a utworzone wówczas samorządy efektywnie wspierają pożądany policentryczny kierunek rozwoju regionalnego państwa? I czy utworzenie trzech nowych województw może ten pożądany kierunek wzmocnić, poprawiając dopasowanie podziału regionalnego do rzeczywistych procesów przestrzennych?

O ile na pierwsze z powyższych pytań udzieliliśmy w przeprowadzonej wyżej analizie odpowiedzi twierdzącej z zastrzeżeniami, o tyle na drugie, w świetle przeprowadzonej analizy należy odpowiedzieć zdecydowanie negatywnie. Choć wyraźnie brakuje oficjalnej, rządowej analizy podziału administracyjnego po szesnastu latach od jego wprowadzenia, to dostępne prace naukowe wydają się wskazywać, że przyjęty wówczas model dużych województw, oparty na ośrodkach metropolitarnych lub pretendujących do roli metropolitarnej i odwołujący się do historycznie uwarunkowanych dużych regionów, sprzyja policentrycznemu rozwojowi kraju, nie hamując równocześnie nadmiernie rozwoju ośrodka stołecznego, pretendującego coraz skuteczniej do roli metropolii kontynentalnej.

Zastrzeżenia dotyczą utworzenia w 1999 r., wskutek politycznych ustępstw, kilku (być może jedynie jednego lub dwóch) regionów zbyt słabych, niezdolnych do sprostania współczesnym wyzwaniom. Ciekawym materiałem do analizy jest zaprezentowana przez Śleszyńskiego 14 lat po zmianie podziału administracyjnego delimitacja i typologia obszarów funkcjonalnych, dokonana w oparciu o dojazdy do pracy metodą największego przepływu Nystuena-Daceya (Śleszyński 2015, s. 13).

Analiza Śleszyńskiego wskazuje bowiem, że województwo kujawsko-pomorskie powoli wytwarza dwubiegunowe, silne centrum toruńsko-bydgoskie, o potencjale rozwoju w kierunku metropolitarnym, zaś region jako całość coraz silniej z tym centrum staje się przestrzennie i funkcjonalnie powiązany. W szczególności pozytywna ewolucja objęła sieć infrastruktury transportowo-komunikacyjnej, zacieśniając stopniowo powiązania Torunia z Bydgoszczą i skracając czasową odległość między nimi oraz poprawiając skomunikowanie peryferyjnych ośrodków subregionalnych (Inowrocław, Grudziądz) z bipolarnym centrum.

Kielce i Opole wytwarzają wokół siebie relatywnie duże i poszerzające się obszary funkcjonalne, stając się stopniowo rzeczywistymi ośrodkami regionalnymi, mimo iż ich województwa należą do najsłabszych w kraju. Jednak ich historycznie uwarunkowana odrębność przestrzenna i wewnętrzna spójność oraz odległość od obszarów oddziaływania sąsiednich obszarów metropolitarnych uzasadnia pozostanie tych jednostek w strukturze podziału wojewódzkiego kraju.

Problematyczne jest natomiast pozostawanie jednostką rangi wojewódzkiej regionu lubuskiego, którego peryferia wyraźnie coraz silniej wiążą się z Wielkopolską i Poznaniem oraz Dolnym Śląskiem i Wrocławiem, zaś obszar funkcjonalny Gorzowa położony peryferyjnie w stosunku do całego województwa zlewa się z obszarem funkcjonalnym Szczecina, nie zaś Zielonej Góry. Ta ostatnia nie pełni efektywnie funkcji ośrodka centralnego otaczającej ją jednostki administracyjnej. Sąsiadujące z silnymi Wielkopolską i Dolnym Śląskiem oraz od zachodu z regionem Brandenburgii województwo lubuskie wydaje się coraz bardziej skazane na porażkę jako samodzielny podmiot polityki regionalnej. Jego podział pomiędzy sąsiadujące województwa lepiej służyłby mieszkańcom, wzmacniając dodatkowo siłę oddziaływania Szczecina, który już dziś staje się pierwszym polskim ośrodkiem miejskim o potencjale oddziaływania transgranicznego, zdolnym do oparcia się rosnącym wpływom Berlina (tego oddziaływania analiza Śleszyńskiego nie uwzględnia).

Na tym tle postulaty powołania nowych województw środkowopomorskiego i częstochowskiego należy uznać za chybione. Byłyby to jednostki wyjątkowo słabe, z centrami niezdolnymi do zapewnienia realizacji odpowiedniego poziomu usług, jak i kreowania samodzielnej polityki regionalnej; nie znajdujące uzasadnienia w strukturze przestrzennej kraju, jak i posiadające wyjątkowo słabą regionalną tożsamość historyczną. Koszalin i Słupsk nawet w parze nie zapewniają potencjału wymaganego dla ośrodka rangi regionalnej. Negatywny trend rozwojowy tych miast stanowi wyzwanie dla polityki regionalnej, prowadzonej przez samorządy dzisiejszych województw pomorskiego i zachodniopomorskiego. W oparciu o obecne zasoby województwo środkowopomorskie byłoby jednostką niezdolną do samodzielnego realizowania funkcji regionalnych. Jego utworzenie spowodowałoby znaczące obniżenie zdolności do efektywnego zaspokajania potrzeb mieszkańców, nawet przy zwiększonym wsparciu z poziomu centralnego.

Z kolei obszar funkcjonalny otaczający znaczący ośrodek miejski o randze regionalnej, jakim jest Częstochowa, zlewa się z obszarem konurbacji górnośląskiej i jest z nim coraz silniej powiązany gospodarczo, funkcjonalnie i przestrzennie. Nie jest dla tego obszaru dobrą alternatywą także powiązanie z regionem świętokrzyskim, z którym rzeczywiste powiązania funkcjonalno-przestrzenne są znacznie słabsze. Część zaś powiatów województwa łódzkiego, które miałyby zostać włączone do nowego województwa, czy powiat oleśnicki z woj. opolskiego, ciążą ewidentnie w innym kierunku. Tak utworzone województwo byłoby w nomenklaturze Śleszyńskiego regionem powierzchniowym, czyli pozornym, podobnie jak dzisiejsze województwo lubuskie.

Nieco inaczej wygląda z tej perspektywy przypadek Warszawy i Mazowsza. Jeżeli podział województwa poprzez wydzielenie Warszawy miałby się rzeczywiście dokonać, najmniej destrukcyjne dla możliwości realizowania polityki regionalnej, nastawionej na wyrównywanie dysproporcji rozwojowych w biedniejszej części województwa, byłoby wydzielenie samej Warszawy w granicach administracyjnych, z ulokowaniem centrum administracyjnego nowego województwa mazowieckiego w samej Warszawie.

Umieszczenie ośrodka administracyjnego województwa mazowieckiego w Radomiu czy podzielenie go pomiędzy Radom i Płock byłoby nielogiczne pod każdym względem. Jeżeli dziś istnieją jakiekolwiek funkcjonalne i przestrzenne powiązania Płocka, Ostrołęki czy Siedlec z Radomiem – to wyłącznie za pośrednictwem Warszawy. Ulokowanie ośrodka administracyjnego w Radomiu tego nie zmieni. Warszawa nadal, nawet nie będąc ośrodkiem administracyjnym, pozostałaby faktycznym ośrodkiem centralnym takiego województwa, zaś ulokowanie administracji w Radomiu zwiększałoby znacząco, a nie zmniejszało, koszty podmiotów gospodarczych, samorządów i mieszkańców związane z dotarciem do Radomia. Z większości ośrodków miejskich, powiatowych i gminnych dojazd do Radomia oznaczałby konieczności jechania przez Warszawę. W skrajnych przypadkach dojazd samochodem oznaczałby nawet cztery godziny podróży w jedną stronę, a przy korzystaniu ze środków komunikacji publicznej dojazd i powrót w jeden dzień byłby niemożliwy.

Wydzielenie samej Warszawy byłoby także, jak określił to P. Swianiewicz (2016), destrukcyjne dla zarządzania aglomeracją warszawską, w której coraz silniej ujawniają się negatywne zjawiska typowe dla wszystkich wielkich metropolii europejskich, ze zjawiskiem rozlewania się miast na czele. Taki podział ograniczałby także możliwości Warszawy do konkurowania na poziomie europejskim o pozycję metropolii o randze ponadnarodowej, co nie jest korzystne z punktu widzenia aspiracji naszego kraju. Niedawno przyjęta ustawa o związkach metropolitarnych przybliża możliwość formalnego powołania takiego związku. Byłoby zupełnie nielogicznie i niekorzystne dzielenie potencjalnego obszaru jego działania granicą administracyjną rangi wojewódzkiej.

Skoro pomysły tworzenia województwa środkowopomorskiego lub częstochowskiego oraz podziału województwa mazowieckiego należy zdecydowanie odrzucić, tym bardziej nieracjonalne są pomysły tworzenia innych województw wokół dawnych ośrodków wojewódzkich, a dziś miast co najwyżej subregionalnych. Wyjątkiem na tym tle jest Radom, miasto o randze niewątpliwie regionalnej, z niegasnącymi aspiracjami do odzyskania statusu wojewódzkiego. Czy zatem, skoro nieuzasadnione jest przywrócenie Radomiowi tego statusu w wyniku podziału województwa mazowieckiego, zasadne jest rozwiązanie alternatywne, w postaci przyłączenia Radomia wraz z otaczającymi powiatami do województwa świętokrzyskiego, co postulowali w 2013 radni powiatu radomskiego?

Przyłączenie Radomia z otaczającymi powiatami do województwa świętokrzyskiego na pierwszy rzut oka wydaje się korzystne dla tego ostatniego. Wzmacniałoby bowiem ludnościowo i pod względem gospodarczym jeden z najsłabszych regionów w Polsce. Co więcej historyczne związki ziemi radomskiej z regionem kieleckim, staropolskim, sandomierskim są znacznie silniejsze niż jego związki z Warszawą. Jednak byłoby to wzmocnienie jedynie pozorne, tak samo niekorzystne dla ziemi radomskiej, jak i dla województwa świętokrzyskiego. Bowiem subregion radomski jest dziś najsłabszy pod względem potencjału rozwojowego w województwie mazowieckim, w ramach którego dużo więcej z budżetu województwa czerpie, niż do niego wnosi. Nie jest możliwe takie wsparcie ze znacznie bardziej napiętego budżetu słabego województwa świętokrzyskiego, które może okazać się niezdolne do sprostania wyzwaniom, jakie wniósłby ze sobą obszar problemowy, za jaki uznaje się subregion radomski w dokumentach strategicznych województwa mazowieckiego.

Dwubiegunowy model zarządzania województwem proponowany przez Ł. Zaborowskiego – po połączeniu subregionu radomskiego z regionem świętokrzyskim – wzorowany na rozwiązaniach województw kujawsko-pomorskiego czy lubuskiego jest trudny. Generuje dodatkowe koszty. Można przyjąć założenie, że model ten sprawdzi się jedynie w przypadku miast niezbyt oddalonych od siebie, które z czasem – dzięki rozwojowi łączącej je infrastruktury – mogą wytworzyć układ bipolarny, tworząc jeden ośrodek metropolitarny. W takim kierunku rozwija się powoli układ Toruń-Bydgoszcz, natomiast podział funkcji administracyjnych pomiędzy Zieloną Górę i Gorzów z racji oddalenia i słabości tych miast nie tylko nie wzmacnia ich współpracy, ale generuje odwołującą się do tradycyjnego konfliktu konkurencję, osłabiając każde z nich. Podobne zagrożenie może wystąpić w przypadku połączenia w jednym województwie Radomia i Kielc.

Mimo dawnych, historycznych związków ziemi radomskiej z województwem świętokrzyskim, dziś powiązania funkcjonalne i przestrzenne Radomia nakazują przeorientowanie jego strategii w kierunku budowy układu bipolarnego z Warszawą. Obszar funkcjonalny Warszawy coraz bardziej przybliża się do Radomia. Oś komunikacyjna Radom-Warszawa po zbudowaniu drogi ekspresowej wraz z wylotem z Warszawy staje się coraz wyraźniej osią rozwoju sieci osadniczej i gospodarki, w przeciwieństwie do osi Radom-Kielce. Procesy te wzmocni budowa obwodnic Warszawy i Radomia oraz modernizacja linii kolejowej nr 8.

W warunkach szybkiego skracania czasowej odległości między Warszawą i Radomiem próba konkurowania przez Radom z metropolią o znaczeniu europejskim, ponad dziesięciokrotnie silniejszą pod względem potencjału gospodarczego, skazana jest na niepowodzenie. Przy słabości endogenicznych zasobów Radomia i jego subregionu największą jego przewagą konkurencyjną jawi się bliskość najbardziej dynamicznego i najszybciej rozwijającego się ośrodka w Polsce, jakim jest metropolia warszawska. To jest ta cecha, której nie mają inne ośrodki podobnej skali w naszym kraju. Pod tym względem Radom ma nawet przewagę nad Łodzią. Ta ostatnia, jeden z trzech największych ośrodków miejskich w Polsce, swoją strategię, podobnie jak województwo łódzkie, opiera na świadomym wzmacnianiu powiązania bipolarnego z metropolią warszawską, w którym nie konkurowanie, ale szukanie możliwości rozwoju komplementarnego jest celem.

Symbolem strategii proponowanej przez dotychczas kreujące politykę Radomia elity są starania o oddzielenie się granicą administracyjną od Warszawy, budowa portu lotniczego o modelu biznesowym, konkurencyjnym w stosunku do największego w Polsce lotniska im. Chopina, czy też utworzenie uniwersytetu o profilu technicznym, który ma problemy z utrzymaniem akredytacji. Nie należy z tego wyciągać wniosku, że budowa lotniska w Radomiu była niecelowa, ani że nie należy rozwijać lokalnego ośrodka akademickiego. Twierdzę natomiast, że lotnisko w Radomiu może oprzeć swój model biznesowy i rozwój na świadczeniu usług komplementarnych w stosunku do lotniska im. Chopina i we współpracy z nim. Uniwersytet radomski, który nie ma szans na konkurowanie z Politechniką Warszawską czy Uniwersytetem Warszawskim, mógłby zaoferować Politechnice Warszawskiej ważne uzupełnienie możliwości kształcenia, a swoim studentom – dyplomy najlepszej uczelni technicznej w Polsce, rozpoznawanej w całej Europie.

Dalsze konkurowanie z Warszawą skazuje Radom na ryzyko degradacji do statusu ośrodka lokalnego w poszerzającym się otoczeniu Warszawy. Natomiast oparcie strategii na szukaniu współpracy i komplementarności stwarza potencjał wykształcenia się ważnego, silnego i samodzielnego centrum rozwoju, korzystającego z bliskości stolicy; ośrodka wysoko wyspecjalizowanej produkcji i usług zaawansowanych technicznie. Taka logika stała za zlokalizowaniem w Radomiu w ostatnich kilku latach znaczących przedsięwzięć rządowych o randze centralnej: centrum obliczeniowego Ministerstwa Finansów, Centrum Technicznego Systemu Powiadamiania Ratunkowego, siedziby PGZ oraz fabryki broni oraz rozwoju przedsięwzięć w Radomskim Oddziale Tarnobrzeskiej SSE. Te miejsca pracy nie obciążają regionalnego i miejscowego budżetu, wnosząc do nich wartość dodaną i wspierając rzeczywiste procesy rozwoju lokalnego. Ten kierunek działań warto kontynuować.

Proponowane zmiany a polityka rozwoju regionalnego, realizowana przez samorządy województw

Wdrożenie proponowanych zmian w podziale administracyjnym zmusi większość polskich województw – nie tylko nowo tworzone, ale także osiem lub dziewięć spośród szesnastu istniejących, których obszar zostałby uszczuplony – do rewizji dotychczasowych polityk, strategii i programów. W większości z nich konieczne zmiany będą miały charakter fundamentalny, zaś potencjał do realizowania zadań może okazać się niewystarczający. Zawieszeniu może ulec na wiele miesięcy, a nawet lat, możliwość realizowania regionalnych programów operacyjnych oraz programów krajowych.

Wszystkie proponowane od czasu utworzenia szesnastu dużych województw zmiany w podziale administracyjnym państwa szczebla wojewódzkiego wynikają, bez względu na deklarowane uzasadnienia, głównie z aspiracji elit dużych i średnich miast o znaczeniu regionalnym bądź subregionalnym, które utraciły status administracyjny w wyniku reformy. Jednak problem zaspokojenia aspiracji rozwojowych tych miast nie jest wyłącznie problemem ich elit, pretendujących do większego politycznego wpływu i stanowisk, jak się go niekiedy przedstawia.

Zrównoważony rozwój kraju wymaga stałego przeciwstawiania się nadmiernej centralizacji i wspierania policentrycznego układu ośrodków miejskich. Przy tym równie ważny jest rozwój ośrodków metropolitarnych i wojewódzkich, jak i – w dużych województwach – ośrodków subregionalnych. Zwłaszcza w takich województwach, jak mazowieckie z Radomiem, Płockiem, Siedlcami i Ostrołęką, zachodniopomorskie z Koszalinem i pomorskie ze Słupskiem, warmińsko-mazurskie z Elblągiem czy śląskie z Częstochową i Bielsko-Białą. To wyzwanie nie tylko dla władz centralnych, na co próbą odpowiedzi jest Krajowa Polityka Miejska, ale przede wszystkim dla samorządów województw.

„Wyzwanie, jakie stoi dziś przed Warszawą, stolicą kraju, to zapewnienie sobie najlepszej możliwej pozycji pomiędzy konkurującymi miastami światowymi, szczególnie w naszej części Europy. Wyzwaniem dla reszty regionu, w szczególności północnego wschodu, jest poprawa warunków życiowych jego mieszkańców, powstrzymanie narastania cywilizacyjnego zapóźnienia i przyspieszenie rozwoju gospodarczego, przygotowujące do konkurencji w ramach Unii Europejskiej” – tak Gorzelak opisywał wyzwania stojące przed największym polskim województwem w momencie jego tworzenia (Gorzelak 1998, s. 149). Po szesnastu latach od reformy można powiedzieć, że temu wyzwaniu, lepiej lub gorzej, samorząd województwa i Warszawa podołały. Jednak w diagnozie Gorzelaka rolniczy subregion północno-wschodni Mazowsza jawił się jako problemowy, wymagający największej interwencji władz regionalnych. Tak też zorientowana była polityka samorządu województwa mazowieckiego w pierwszym dziesięcioleciu jego działania.

Miarą sukcesu polityki rozwoju regionalnego państwa polskiego i samorządów województw jest znalezienie się 13 spośród 16 polskich regionów w gronie 21 europejskich jednostek NUTS-2 o najszybszym tempie rozwoju w latach 2008-2013, mierzonym przyrostem GDP na mieszkańca. Absolutnym europejskim rekordzistą okazało się województwo mazowieckie – to pierwszy polski regionem, w którym w 2013 roku poziom PKB na mieszkańca przekroczył średnią 28 krajów UE, osiągając 107,1 proc. tej średniej (Eurostat 2015).

Dziś w województwie mazowieckim to nie subregion ostrołęcko-siedlecki wymaga największego wsparcia ze strony tej polityki, lecz radomski. Wydaje się, że Gorzelak w roku 1998 nie mógł jeszcze przewidywać ani skali zmian w polskim rolnictwie (uważanym wówczas za bardzo opóźnione w rozwoju), ani skali wsparcia, jakie otrzymało wraz z obszarami wiejskimi ze wspólnej polityki rolnej UE, która dla rozwoju peryferyjnych regionów województwa mazowieckiego była w okresie od przystąpienia Polski do UE równie ważna jak polityka spójności.

Pogłębiające się pozostawanie w tyle Radomia i jego subregionu pod względem bezrobocia, PKB na mieszkańca i innych wskaźników rozwojowych wobec wszystkich innych subregionów województwa każe wciąż ponawiać pytanie, czy strategiczne dokumenty samorządu województwa mazowieckiego właściwie identyfikują problem i czy proponują odpowiednie środki zaradcze.

Kiedy analizujemy niedawno zaktualizowaną strategię województwa mazowieckiego i jego plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie widać, że nie identyfikuje ona problemów regionu radomskiego jako szczególnego wyzwania dla polityki regionalnej. Uznano go, co prawda, za jeden z regionów funkcjonalnych, wymagających strategicznej interwencji, ale to samo dotyczy w różny sposób praktycznie wszystkich pozostałych subregionów województwa. Nie wpisano do strategii wspierania rozwoju bipolarnej osi Warszawa-Radom, tak jak wpisano do niej bipolarny układ Warszawa-Łódź. Wydaje się, że niedostatecznie w strategii i PZP zidentyfikowano przyczyny braku skuteczności dotychczasowej polityki rozwoju regionalnego samorządu województwa w rozwiązywaniu problemów Radomia i jego subregionu (Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego 2014).

Z drugiej strony nie sposób zgodzić się z często na poziomie debaty politycznej formułowanym zarzutem preferowania w polityce regionalnej Warszawy czy Płocka albo wręcz sekowania Radomia, choć faktem jest, że przez lata współpracy nie ułatwiała bardzo trudna ze względu na polityczne różnice i narastającą nieufność, współpraca samorządu Radomia i władz wojewódzkich.

Zarzutom tym przeczą wszystkie dostępne statystyki dotyczące dystrybucji środków finansowych, tak krajowych jak i unijnych, w ramach realizowanych regionalnych polityk i programów. Po ich przeliczeniu na jednego mieszkańca okazuje się, że w znacznie większym stopniu korzystają z nich mieszkańcy trzech subregionów peryferyjnych niż obszaru metropolitarnego, a zwłaszcza samej Warszawy. Przeciwnie – to Warszawa z otoczeniem w dużym stopniu wypracowuje nadwyżkę dochodów, transferowaną do pozostałych części województwa. Potwierdzają to także coroczne sprawozdania z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego oraz okresowa ocena z jego realizacji przeprowadzona w 2012 roku, która pokazała, że powiaty peryferyjne województwa w znacznie większym stopniu korzystały ze środków RPO niż centrum regionu.

Wobec analogicznego wyzwania z jakim mierzy się samorząd województwa mazowieckiego – zidentyfikowania optymalnych narzędzi wsparcia subregionalnych ośrodków miejskich i ich obszarów funkcjonalnych – stoją dziś wszystkie samorządy województw.

IV WNIOSKI

1. Proponowane zmiany w podziale administracyjnym zmierzające do tworzenia nowych województw są niezasadne, a ich wdrożenie spowodowałoby w większości istniejących województw negatywne konsekwencje dla realizacji tak krajowej polityki rozwoju regionalnego, jak i polityk samorządów województw oraz wykorzystania środków polityki spójności UE.

2. Nowo utworzone województwa mazowieckie, środkowopomorskie i częstochowskie należałyby do najsłabszych w kraju, a ich samorządy nie dysponowałyby odpowiednimi zasobami i potencjałem ludzkim do sprostania wyzwaniom rozwojowym. Samo przeprowadzenie reformy byłoby bardzo kosztowne.

3. Znacznie bardziej zasadne i generujące potencjalne oszczędności wydaje się rozważenie niewielkiego (o jedno lub dwa) zmniejszenia liczby województw. Jednak ewentualne decyzje powinny zostać poprzedzone pogłębioną analizą funkcjonalno-przestrzenną i oceną obowiązującego od szesnastu lat podziału administracyjnego szczebla wojewódzkiego, wykonaną przez wyróżniające się ośrodki naukowe. Zakres i tematykę tej analizy powinien określić Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN we współpracy z Ministerstwem Rozwoju.

4. Ewentualne zmiany w podziale administracyjnym szczebla wojewódzkiego powinny być każdorazowo poprzedzone szerokimi konsultacjami społecznymi oraz zasięgnięciem opinii samorządów wszystkich szczebli objętych zmianami.

5. Konieczne jest dalsze rozwijanie Krajowej Polityki Miejskiej oraz narządzi wspierania policentrycznego rozwoju sieci osadniczej Polski, w tym obok ośrodków metropolitarnych i wojewódzkich także miast regionalnych i subregionalnych wraz z ich obszarami funkcjonalnymi. Jest to wyzwania zarówno dla władz centralnych, jak i samorządów województw.

BIBLIOGRAFIA

1. Dąmbska Agata, Frączek Maciej (red.), Hausner Jerzy, Izdebski Hubert, Kudłacz Tadeusz, Mazur Stanisław, Młochowska Magdalena, Kopyciński Piotr, Stępień Jerzy, Szlachta Jacek, Zachariasz Igor, Zawicki Marcin,„Sprawne państwo. Czy konieczne są systemowe zmiany w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego?”, MSAP, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2014.

2. „Cohesion policy: Strategic report 2013 on programme implementation 2007-2013”, Komisja Europejska, 2013.

3. „GDP at regional level”, Eurostat Statistics Explained, Eurostat, dostępny w internecie, maj 2015.

4. Gilowska Zyta, Wysocka Elżbieta, Płoskonka Józef, Prutis Stanisław, Stec Mirosław, „Model ustrojowy województwa (regionu) w unitarnym państwie demokratycznym. Raport Końcowy”,Warszawa 1997.

5. Gilowska Zyta, Gorzelak Grzegorz, Jałowiecki Bohdan. Sobczak Karol (red.), „Kierunki polityki regionalnej Polski”. Seria: Studia regionalne i lokalne, nr 57; Uniwersytet Warszawski, Europejski Instytut Rozwoju Lokalnego i Regionalnego, Warszawa 1998.

6. Gorzelak Grzegorz (red.), „Regional and local potential for transformation in Poland”. Seria: Regional and local studies, nr 14. Uniwersytet Warszawski, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych, Warszawa 1998.

7. Gorzelak Grzegorz, Celińska-Janowicz Dorota, Hryniewicz Janusz, Kozak Marek, Miszczuk Andrzej, Olechnicka Agnieszka, Płoszaj Adam, Smętkowski Maciej, „Propozycje możliwych kierunków działań rządu w poszczególnych regionach, w tym określenie potencjałów rozwojowych województw”, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych, Warszawa 2010.

8. Kołodziejski Jerzy, „Opinia” w: „Reforma administracji publicznej. Państwo sprawne, przyjazne i bezpieczne. Wybór opinii i ekspertyz”, tom II, Warszawa 1997.

9. „Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030”, zał. do uchwały Rady Ministrów nr 239 z 13.12.2011 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa 2012.

10. „Krajowa Polityka Miejska 2023”, zał. do uchwały Rady Ministrów nr 198 z dn. 20.10.2015 r., Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Departament Polityki Przestrzennej, Warszawa 2015a.

11. Majchrowski Jan, „Ewolucja funkcji wojewody jako przedstawiciela rządu”, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2011.

12. „Państwo sprawne, przyjazne i bezpieczne. Program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego”, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa 1997.

13. „Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego”, Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego, Samorząd Województwa Mazowieckiego, Warszawa 2015.

14. „Poland: Implementing Strategic-State Capacity”,OECD Public Governance Reviews, Paryż 2013.

15. „Program Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2020”, zał. do uchwały nr 145/2015 Rady Ministrów z dnia 8.09.2015 r., Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2015b.

16. „Strategia Województwa Mazowieckiego do roku 2030. Innowacyjne Mazowsze”, Załącznik do Uchwały nr 158/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r., Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego, Warszawa 2014.

17. Swianiewicz Paweł, „Potencjalne konsekwencje wydzielenia regionu stołecznego Mazowsza dla wykonywania zadań samorządów wojewódzkich”, Wystąpienie podczas konferencji w Sejmie RP na temat podziału województwa mazowieckiego, dostępny w internecie, 2016.

18. Szukalski Piotr, „Nowy podział administracyjny Polski? Okiem demografa”, Demografia i Gerontologia Społeczna, N. 9, Uniwersytet Łódzki, Łódź 2015.

19. Śleszyński Przemysław, „Warszawa i Obszar Metropolitalny Warszawy a rozwój Mazowsza”, Trendy Rozwojowe Mazowsza, N. 8, Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego, Warszawa 2012.

20. Śleszyński Przemysław, „Distribution of population density in Polish towns and cities”, Geographia Polonica, 87, 1, Warszawa 2014.

21. Śleszyński Przemysław, „Problemy klasyfikacji i delimitacji jednostek terytorialnych i ich zastosowania w badaniach procesów rozwoju społeczno-gospodarczego”,Wystąpienie na Kongresie Geografów Polskich, dostępny w internecie, 2015.

22. „Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych”, Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18.11.2015 r., poz. 1890., Warszawa 2015.

23. Wyżnikiewicz Bohdan, „Mazowieckie ma silniejszą gospodarkę niż Słowacja i Bułgaria”, Biznes.pl, 13.06.2012.

24. Zaborowski Łukasz, 2014, „Sieć ośrodków regionalnych w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Próba uporządkowania według czynników wielkości i odległości”, Przegląd Geograficzny T. 86 z. 4, Warszawa 2014.

25. Zaborowski Łukasz, „Przesłanki i możliwości korekty podziału terytorialnego państwa na szczeblu województw w świetle rozmieszczenia głównych ośrodków miejskich”, Wystąpienie na seminarium w Zakładzie Geografii Miast i Ludności IGiPZ PAN, dostępny w internecie, 2015.

26. Zaborowski Łukasz, „Podział na województwa – potrzeba racjonalnej korekty”, Komentarz nr 176, Instytut Sobieskiego, Warszawa 2016a.

27. Zaborowski Łukasz, „»Żeby Polska była Polską« – a nie tylko Warszawą”, Komentarz nr 177, Instytut Sobieskiego, Warszawa 2016b.

28. „Założenia propozycji modyfikacji podziału statystycznego województwa mazowieckiego na dwie jednostki terytorialne poziomu NUTS 2”, Dokument przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dn. 3.11.2015, Warszawa 2015.

*Jacek Kozłowski – w l. 2007-15 wojewoda mazowiecki. Ukończył studia wyższe w Instytucie Geografii Uniwersytetu Gdańskiego (1980), a także podyplomowe w School of Communications (1990) na Rutgers University (USA) oraz Rutgers Advanced Management Program (1995). W l. 1990-93 Dyrektor Generalny w Urzędzie Rady Ministrów, Dyrektor Biura Prasowego Rządu i Zastępca Rzecznika Prasowego Rządu. Pełnił także funkcje m.in. Dyrektora Generalnego Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej i Dyrektora Biura Public Relations w Banku Pekao SA oraz wicemarszałka województwa mazowieckiego.

Od redakcji: 17 lutego 2016 r. – już po przygotowaniu niniejszej analizy – w mediach pojawiła się informacja, że PiS wycofał się z pomysłu utworzenia województwa środkowopomorskiego.