Newsletter

Po co ci, człowieku, trójpodział władzy?

Dawid Sześciło, 11.02.2016
Najtrudniej wytłumaczyć rzeczy najprostsze. Jak bowiem bronić trójpodziału władzy, który będąc w państwie demokratycznym „oczywistą oczywistością”, jest dziś rugowany pod pozorem ochrony demokracji?

W każdej, nawet najbardziej stabilnej demokracji, utarczki między władzą wykonawczą i ustawodawczą a sądowniczą należą do „stałych elementów gry”. Spory dotyczą zwłaszcza wpływu władzy wykonawczej na sposób zarządzania sądami i ich budżet. Orzeczenia sądów, w tym sądów konstytucyjnych, podlegają publicznej krytyce, tak jak wszelkie działania organów władzy publicznej. Granice tego, co wolno bez demontowania trójpodziału władzy, są jednak wyraźnie zakreślone. Wyznacza je przede wszystkim zobowiązanie do poszanowania niezależności władz, uznawania jurysdykcji sądów i powstrzymywania się od działań paraliżujących funkcjonowanie pozostałych organów władzy.

Fot. Joanna Karnat. CC BY-NC-ND 3.0

Sądownictwo konstytucyjne to stosunkowo nowy element klasycznego trójpodziału władzy. W okresie międzywojennym funkcjonowało krótko w Republice Weimarskiej i Austrii. W tym drugim kraju demontaż sądu konstytucyjnego, według scenariusza łudząco podobnego do dzisiejszych wydarzeń w Polsce, był jednym z pierwszych wyraźnych przejawów odchodzenia od demokracji. Po II wojnie światowej sądownictwo konstytucyjne stało się ważnym elementem drugiej i trzeciej fali dwudziestowiecznej demokratyzacji. Najpierw trybunał powrócił do austriackiego (1946) i niemieckiego (1951) systemu ustrojowego, potem pojawił się we Włoszech (1956), a w latach siedemdziesiątym i osiemdziesiątym powołanie sądu konstytucyjnego stało się jednym z symboli wychodzenia z autorytaryzmu Hiszpanii, Grecji i Portugalii (1). Losy sądów konstytucyjnych są więc w Europie probierzem kondycji demokracji – ich pojawienie się jest symptomem odbudowy demokratycznych rządów, a likwidacja znamionuje zwrot w stronę autorytaryzmu.

System relacji między organami państwa opiera się na uznawaniu reguł gry przez wszystkie zaangażowane instytucje. Wprawdzie konstrukcja państwa zbudowana na trójpodziale władzy to nie domek z kart, lecz jego rozmontowanie wcale nie jest trudne dla kogoś otwarcie, bezceremonialnie i brutalnie odrzucającego taki porządek. Kiedy do władzy dochodzi Mrożkowski Edek, zdeterminowany i pozbawiony skrupułów, okazuje się nagle, że krępujące go reguły można ignorować bez poważnych i natychmiastowych konsekwencji. Edek paraliżuje więc działanie jednej z najważniejszych instytucji ochrony obywatela przed nadużyciami władzy, pozostawiając nas w osłupieniu, niedowierzaniu i bez możliwości skutecznej reakcji. Nagle okazuje się, że w konfrontacji z nagą siłą i polityczną przemocą porządek konstytucyjny pozostaje praktycznie bezbronny.

Jeżeli za trójpodziałem władzy, a zwłaszcza niezależnością władzy sądowniczej, nie staną obywatele, powrót do PRL-owskiej doktryny jednolitości władzy państwowej dopełni się w ciągu kilku sejmowych nocy. Zadziwiające są zresztą podobieństwa między retoryką dzisiejszej większości parlamentarnej a zasadami ustrojowymi Polski Ludowej. Wszak to w Konstytucji PRL deklarowano, że Sejm pozostaje najwyższym organem władzy państwowej, a pojęcie władzy sądowniczej całkowicie ignorowano. Sądy miały przede wszystkim stać na straży ustroju Polski Ludowej, a ich niezależność nie była wartością konstytucyjną.

W debacie publicznej zdaje się panować absolutny defetyzm. Utarł się pogląd, że abstrakcyjna idea niezależnego Trybunału Konstytucyjnego nie ma wśród tak zwanych przeciętnych obywateli szans z całkiem realnymi, choć na razie tylko obiecywanymi korzyściami w sferze socjalnej (500 złotych na dziecko czy obniżenie wieku emerytalnego). Sporo jest w takim postrzeganiu pogardy wobec obywatela, którego rzekomo można po prostu przekupić.

Całkiem uzasadnione mogą być jednak obawy, że tylko część obywateli widzi bezpośrednią zależność między istnieniem niezależnej władzy sądowniczej a ochroną jednostki przed nadużyciami władzy ustawodawczej czy wykonawczej. Edukacja obywatelska to temat nieobecny w polskiej szkole. Wprawdzie w podręcznikach wiedzy o społeczeństwie wyjaśniliśmy, że trójpodział władzy to koncepcja Monteskiusza (choć podwaliny pod nią położył już John Locke) i że władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały, ale nie umiemy młodzieży wytłumaczyć, po co to wszystko.

Tymczasem wystarczy sięgnąć do niedawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, by udowodnić jego wpływ na sytuację obywatela i zrozumieć, jakie skutki pociągnie za sobą faktyczne zablokowanie możliwości działania tej instytucji. Paraliż trybunału bezpośrednio uderza w inne instytucje ochrony wolności i praw. Osłabia możliwości działania Rzecznika Praw Obywatelskich, dla którego możliwość skarżenia niekonstytucyjnych ustaw jest jednym z najskuteczniejszych instrumentów działania na rzecz wolności i praw. Tylko w 2014 roku RPO złożył do Trybunału Konstytucyjnego 19 wniosków w sprawie zbadania konstytucyjności ustaw i przyłączył się do 13 postępowań zainicjowanych skargami konstytucyjnymi obywateli. Jeden z jego wniosków przyniósł w 2015 roku choćby przełomowe orzeczenie o niezgodności z Konstytucją „sztywnej” kwoty wolnej od podatku dochodowego, która nie chroni najuboższych obywateli przed nadmiernymi obciążeniami fiskalnymi.

Pamiętajmy również, że sądy powszechne nie mogą samodzielnie badać konstytucyjności regulacji, na których podstawie orzekają. Jeśli mają wątpliwości co do zgodności przepisów ustaw czy innych aktów normatywnych z ustawą zasadniczą, są zobligowane do przesłania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Kilka miesięcy temu pytanie przedstawione przez koniński Sąd Rejonowy poskutkowało pozbawieniem banków możliwości wystawiania bankowych tytułów egzekucyjnych (BTE). Konstrukcja prawna BTE – podkreślił trybunał – powodowała, że banki stawały się sędzią we własnej sprawie. Były jednocześnie wierzycielami i sądami orzekającymi o zobowiązaniach dłużnika.

Przywołanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które pozytywnie wpłynęły na sytuację obywateli, nie daje jeszcze pełnego obrazu korzyści wynikających z funkcjonowania tej instytucji. Warto zdać sobie sprawę, ile potencjalnie niekonstytucyjnych ustaw nie zostało uchwalonych, a nawet nie trafiło do laski marszałkowskiej, ponieważ projektodawcy wiedzieli, że nie mają one szansy ostać się w trybunale. W tym sensie sprawnie działający Trybunał Konstytucyjny wywołuje tak zwany efekt mrożący (chilling effect), czyli prewencyjny. Powstrzymuje przed pomysłami jaskrawo sprzecznymi z ustawą zasadniczą.

To prawda, że niektóre orzeczenia trybunału budziły kontrowersje, a nawet irytowały. W ostatnim czasie z szeroką krytyką spotkały się choćby orzeczenia kwestionujące zakaz uboju rytualnego czy rozszerzające zakres klauzuli sumienia. Między krytyką poszczególnych orzeczeń a rozmontowaniem całej instytucji jako krępującej bliżej nieokreśloną wolę narodu jest jednak przepastna różnica.

Inny absurdalny zarzut, powielany ostatnio w dyskusji nad losem Trybunału Konstytucyjnego, wyłonił się ze środowisk nowej lewicy. Sprowadzał się do twierdzenia, że trybunał pozostawał głuchy na łamanie praw pracowniczych czy inne patologie na rynku pracy, a zatem dziś nie zasługuje na obronę. W takim podejściu widać wierność Marksowskiej (obecnej też w pracach Engelsa) wizji rządów prawa jako narzędzia konserwującej klasowy ucisk. Rzecz w tym, że współczesna lewica pogodziła się z liberalną ideą państwa prawa i zrozumiała, że nie jest ona sprzeczna z postulatem sprawiedliwego społeczeństwa. Program lewicowy – co pokazują doświadczenia kontynentalnej Europy – można realizować w warunkach legalizmu i trójpodziału władzy. Rechtstaat (państwo prawa) nie kłóci się z Sozialstaat (państwem socjalnym) (2). Co więcej, współczesna, tak zwana materialna, koncepcja państwa prawnego czerpie również z postulatów lewicy. Zakłada chociażby, że państwo prawa nie może – na podstawie aktualnych zapatrywań politycznych lub na przykład ograniczenia możliwości finansowych – wycofywać się w dowolnym momencie z dowolnej dziedziny życia społecznego czy gospodarczego, wyzbywać się odpowiedzialności za ich funkcjonowanie i pozbawiać obywatela odpowiedniej ochrony socjalnej (3).

Co więcej, Trybunałowi Konstytucyjnemu – zwłaszcza w kontekście niedawnych wyroków w sprawie kwoty wolnej od opodatkowania czy przynależności związkowej osób zatrudnionych na podstawie umów śmieciowych – trudno zarzucać umacnianie „neoliberalnej hegemonii”. To prawda, że w jego orzecznictwie kwestie ochrony praw socjalnych pojawiają się rzadko, mimo że Konstytucja poświęca im wiele uwagi. Przyczyna takiego stanu tkwi jednak nie w oporze ze strony trybunału, ale w braku aktywności ze strony wnioskodawców. Trybunał nie wyrokuje przecież z urzędu, a wyłącznie na wniosek upoważnionych podmiotów. Fakt, że zapomnieli oni o konstytucyjnych gwarancjach praw ekonomicznych, nie może obciążać trybunału.

Błędem byłoby także oczekiwanie, że Trybunał Konstytucyjny stanie w awangardzie prosocjalnych zmian w polityce państwa. To instytucja, która ze względu na brak bezpośredniego, wyborczego mandatu nie może kształtować polityki państwa. Trybunał w swojej dotychczasowej działalności, poza nielicznymi wyjątkami, zachowywał się niezwykle powściągliwie. Symptomatyczne jest, że zarzucający mu służalczość wobec jakiejkolwiek opcji politycznej nie są w stanie wskazać wyroków, które mogłyby taką tezę udowodnić.

Nie ustępując w walce o Trybunał Konstytucyjny, musimy być przygotowani na czarny scenariusz, w którym na co najmniej cztery lata instytucja ta zostanie skutecznie sparaliżowana. Co wówczas? Właściwie wystarczy zerknąć do Konstytucji PRL z 1952 roku i zapytać, do jakiego stopnia zawarte w niej gwarancje demokracji, praworządności i praw obywatela były w praktyce realizowane. Konstytucję pozbawioną skutecznego mechanizmu ochrony zawartych w niej wolności i praw można czytać już tylko z ironią w głosie, jako dokument o historycznym znaczeniu.

Wyrugowanie Trybunału Konstytucyjnego oznacza wybicie zębów całemu systemowi ochrony wolności i praw jednostki, ale na szczęście – inaczej niż w Polsce Ludowej – zachowały się jeszcze inne elementy tego systemu. Odpowiedzialność za ochronę przed całkowitym demontażem państwa prawa spadnie na sądy powszechne i administracyjne, Krajową Radę Sądownictwa, Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie przysługują im oczywiście kompetencje do uchylania niekonstytucyjnych ustaw, ale instytucje te wciąż mogą stosować Konstytucję bezpośrednio czy wykładać przepisy ustawowe w zgodzie z aksjologią Konstytucji (sądy), a także nieustannie wskazywać naruszenia wolności i praw.

Przed nimi najpoważniejszy od 25 lat stress test. Tylko jeśli ludzie pracujący w tych i innych instytucjach (urzędach administracji czy prokuraturach) zdołają zachować niezależność i lojalność wobec Konstytucji, widoczny już na horyzoncie PRL-bis się nie urzeczywistni.

*Dawid Sześciło – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Ekspert instytucji międzynarodowych i organizacji pozarządowych. Wykładał gościnnie i odbywał staże naukowe na uniwersytetach w Wiedniu, Salzburgu, Uppsali, Londynie i Wellington. Autor ponad 100 publikacji naukowych. Autor książki Samoobsługowe państwo dobrobytu. Czy obywatelska koprodukcja uratuje usługi publiczne? (Warszawa 2015).

Tekst opublikowany w Instytucie Idei nr 9

(1) K. von Beyme, The Russian Constitutional Court in an Uneasy Triangle between the President, Parliament and Regions, [w:] Constitutional Justice, East and West: Democratic Legitimacy and Constitutional Courts in Post-Communist Europe in a Comparative Perspective, ed. W. Sadurski, Kluwer Law International, New York–The Hague 2002, s. 309.

(2) M.R. Stirk, Twentieth-Century German Political Thought, Edinburgh University Press, Edinburgh 2006, s. 150–154.

(3) K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte, Mohr Siebeck, Tübingen 1997, s. 254–257.