Newsletter

Zderzenie obietnic z budżetem

Jan Gmurczyk, 13.01.2016
Czy w obliczu twardych realiów budżetowych rząd już niebawem będzie musiał przyznać, że Polski nie stać na realizację takich obietnic jak ponowna obniżka wieku emerytalnego?

Trwają właśnie prace nad projektem ustawy budżetowej na rok 2016, który rząd Beaty Szydło skierował do Sejmu w grudniu. W wielu punktach dokument ten nie różni się zbytnio od wcześniejszego projektu, który rząd Ewy Kopacz przedstawił jeszcze we wrześniu. W ramach większości działów zapisany plan wydatków pozostał bez zmian. Podstawowa różnica polega na zakładanym poziomie wydatków i dochodów ogółem.

Fot. Negativespace/pixabay.com. CC0 Public Domain

Budżet pęcznieje

Grudniowy projekt przewiduje, że w 2016 roku państwo wyda w sumie ok. 368,5 mld zł, tj. o ponad 17 mld zł więcej, niż zakładano we wrześniu. Przyczyną są przede wszystkim większe o blisko 15,4 mld zł nakłady na pomoc społeczną.

Rząd planuje pokryć wzrost wydatków prawie w całości wyższymi dochodami. Dzięki temu zakładany deficyt budżetu w ramach grudniowego projektu (maksymalnie nieco ponad 54,7 mld zł) jest tylko nieznacznie wyższy niż deficyt przewidziany w projekcie wrześniowym (maksymalnie ok. 54,6 mld zł).

W grudniowym projekcie budżetu uwzględniono już wpływy z dwóch nowych podatków, tj. z podatku od niektórych instytucji finansowych i podatku od sklepów wielkopowierzchniowych. Oczekuje się, że przyniosą one – odpowiednio – 5,5 i 2 mld zł. W porównaniu z projektem wrześniowym nieco większe wpływy spodziewane są także w ramach podatków VAT (o 313 mln zł), PIT (o 194 mln zł) i akcyzowego (o 63 mln zł). Mniejsze dochody zapisano za to z tytułu podatku CIT (o 393 mln zł).

Jednocześnie bardzo duży wzrost miał miejsce w kategorii „Dochody państwowych jednostek budżetowych i inne dochody niepodatkowe” – różnica między projektem grudniowym i wrześniowym przekracza tu 9,2 mld zł. To przede wszystkim skutek uwzględnienia w dochodach budżetu państwa na rok 2016 jednorazowych wpływów z aukcji na rezerwację częstotliwości 800 i 2 600 MHz.

Na marginesie dodajmy, że wspomniana aukcja zakończyła się w październiku 2015 roku. Pierwotnie oczekiwano, że dochody z tego źródła zasilą kasę państwa w ubiegłym roku, lecz nowy rząd w grudniu dokonał nowelizacji budżetu na rok 2015, a dochody z aukcji zapisał w projekcie budżetu na rok 2016.

Optymistyczne założenia

Duża pula środków zaplanowana na pomoc społeczną to czytelny sygnał, że projekt budżetu został skonstruowany tak, by przygotować grunt pod uruchomienie wypłat „pięciuset złotych na dziecko”. Tym samym projekt ten otwiera drogę do spełnienia jednej z kluczowych zapowiedzi premier Beaty Szydło.

Cieszy, że w założeniu wzrost wydatków na cele społeczne nie jest finansowany długiem. Nie wiadomo jednak, jak to wszystko będzie wyglądać w praktyce. Trudno bowiem uniknąć wątpliwości, czy budżet faktycznie osiągnie dochody na zaplanowanym poziomie. I to nawet jeśli o kilka miliardów złotych wyższa od zakładanej okaże się wpłata do kasy państwa z zysku NBP.

Po pierwsze rok 2016 już się zaczął, a tymczasem nadal nie wiemy, jak dokładnie będzie wyglądał podatek od sklepów wielkopowierzchniowych. Prace nad projektem tego podatku dopiero trwają.

Po drugie większe obciążenie fiskalne gospodarki rodzi ryzyko schłodzenia koniunktury i zmniejszenia bazy podatkowej. Przypomnijmy co pisała niedawno na stronach Instytutu Obywatelskiego dr Małgorzata Starczewska-Krzysztoszek: „Podatek od instytucji finansowych zapłacą klienci banków i zakładów ubezpieczeniowych oraz reasekuracyjnych. Wzrosną bowiem koszty kredytów, usług finansowych i ubezpieczeniowych. (…) Negatywny efekt wprowadzenia podatku od instytucji finansowych dla osób fizycznych i przedsiębiorstw będzie zatem szeroki (…)”.

Analogicznie można się spodziewać, że nowe obciążenia nałożone na sklepy po części zostaną przerzucone na klientów, co uszczupli – zapewne w sposób ograniczony, ale jednak – konsumpcję. Tymczasem zakładane przez rząd tempo wzrostu gospodarczego i tak już można uznać za optymistyczne.

Z uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej możemy się dowiedzieć (s. 17-19), że wielkość dochodów budżetowych w 2016 roku zaplanowano w oparciu o prognozę realnego wzrostu PKB na poziomie 3,8 proc. Jeśli polska gospodarka faktycznie osiągnie taki wynik, to będzie to duży sukces. Bo wielu ekonomistów oczekuje dziś w Polsce niższego wzrostu, tj. w granicach 3,0-3,5 proc. A i to wcale nie musi być zagwarantowane. Koniunktura w takich gospodarkach jak Chiny wygląda niepewnie, a rok 2016 rozpoczął się na globalnych rynkach finansowych fatalnie.

Po trzecie projekt budżetu skonstruowano w oparciu o prognozę średniorocznej inflacji (CPI) na poziomie 1,7 proc. Ta prognoza również wydaje się dziś mocno optymistyczna. Ceny ropy naftowej na światowych rynkach osiągają właśnie wieloletnie minima, a wielu analityków spodziewa się w 2016 roku inflacji poniżej 1 proc. To o tyle ważne, że niższa inflacja oznacza mniejsze wpływy z tytułu VAT.

Jeśli prognozy, które leżą u podstaw projektu budżetu na rok 2016, rzeczywiście okażą się wyraźnie przeszacowane, to w budżecie zabraknie miliardów złotych. W takim scenariuszu konieczna może się stać nowelizacja budżetu połączona ze zwiększeniem deficytu, rezygnacją z części wydatków lub szukaniem dodatkowych dochodów.

Tu ktoś może oczywiście powiedzieć, że projekt budżetu państwa na rok 2016 z września 2015 roku również zakładał wzrost gospodarczy na poziomie 3,8 proc. i inflację rzędu 1,7 proc. Musimy jednak pamiętać, że ten projekt przewidywał mniejsze obciążenie fiskalne gospodarki, a ponadto powstał na bazie prognoz, które dziś mają już dobre kilka miesięcy.

Pytania o 2017 rok

Być może jednak największą zagadką jest to, czy budżet będzie stabilny nie w roku bieżącym, lecz przyszłym.

Wypłaty nowych świadczeń na dzieci jeszcze nie ruszyły, więc budżet państwa w 2016 roku będzie ponosił ich koszt przez krócej niż dwanaście miesięcy (przykładowo, jeśli wypłaty ruszą z początkiem kwietnia, to świadczenia trzeba będzie sfinansować przez dziewięć miesięcy w okresie kwiecień-grudzień). W kolejnych latach sytuacja się jednak zmieni, bo świadczenia trzeba będzie wypłacać już od stycznia do grudnia. To oznacza, że budżet na 2017 rok będzie musiał udźwignąć jeszcze wyższe wydatki na ten cel niż w roku 2016 (na szczegóły dotyczące nowego świadczenia wciąż czekamy, ale w grę może przypuszczalnie wchodzić dodatkowe obciążenie budżetu państwa rzędu 4-5 mld zł).

Ponadto w budżecie na rok 2017 zabraknie już wspomnianych, jednorazowych wpływów z tytułu aukcji na rezerwację częstotliwości 800 i 2 600 MHz (ok. 9,2 mld zł).

Z kolei w 2017 roku nastąpi ponowna, zaplanowana jeszcze przez rząd PO-PSL, obniżka podatku VAT. Prawdopodobnie uszczupli to dochody państwa o ok. 5-6 mld zł.

Wreszcie istnieje szansa, że w 2017 roku osoby fizyczne będą rozliczały swoje dochody za 2016 rok już z uwzględnieniem kwoty wolnej od podatku na poziomie 8 tys. zł. Do takiej zmiany zmierza prezydencki projekt ustawy, który wpłynął do Sejmu pod koniec listopada 2015 roku. Odnośnie do szacowanego wpływu na sektor finansów publicznych w 2016 roku w uzasadnieniu do tego projektu możemy przeczytać (s. 13): „Skutek zmniejszenia wpływów w wyniku zwiększenia kwoty wolnej od podatku będzie wynosił 15,58 mld zł, w tym dla dochodów budżetu państwa 8,72 mld zł”.

Jak się zatem okazuje, tylko powyższe cztery kwestie oznaczają, że saldo budżetu państwa w 2017 roku może być gorsze niż w roku 2016 o ok. 27-29 mld zł. To równowartość mniej więcej 8-9 proc. wszystkich zakładanych dochodów budżetu państwa w bieżącym roku. A to jeszcze nie koniec. Bo w Sejmie znajduje się na przykład prezydencki projekt ustawy, który zmierza do ponownego obniżenia wieku emerytalnego do przynajmniej 60 lat dla kobiet i przynajmniej 65 lat dla mężczyzn. W jego uzasadnieniu czytamy (s. 42): „dla sektora finansów publicznych łączny koszt zmian wprowadzonych projektowaną ustawą wyniesie za lata 2016-2019 około 40 mld zł”.

Rozwagi budżetowej w Nowym Roku

To wszystko jasno ukazuje, jak bardzo napięty jest budżet państwa na rok 2016, a także jak dużą łamigłówkę będzie miał rząd za kilka miesięcy, układając budżet na rok 2017. Wprawdzie wielokrotnie słyszeliśmy, że grube miliardy może zapewnić budżetowi domykanie luki w podatku VAT, ale w tym zakresie na stole wciąż nie pojawiły się żadne konkretne rozwiązania.

Przypomnijmy: w grudniowym projekcie budżetu państwa na rok 2016 wpływy z tytułu podatku od towarów i usług zapisano wprawdzie na wyższym poziomie niż w projekcie wrześniowym, ale ta zmiana sięga ok. 0,3 mld zł. Coraz mniej pewne wydaje się też, czy w najbliższym czasie przyjęta zostanie nowa ustawa o VAT. Sygnały płynące ze strony rządu wskazują raczej, że zamiast zapowiadanej rewolucji będziemy mieli do czynienia z nowelizacją obecnych rozwiązań.

Nawet jeśli przyjmiemy niezwykle optymistyczne założenie, że jakimś sposobem poprawa ściągalności podatków przyniesie w 2017 roku dodatkowe 10-15 mld zł, to gdzie znaleźć pozostałe miliardy? Czy rosnące wydatki będą finansowane długiem, a nasz kraj znów znajdzie się pod lupą Komisji Europejskiej w związku z unijną procedurą nadmiernego deficytu? Czy konieczne stanie się podniesienie podatków, które w swoich kieszeniach odczują miliony obywateli? A może w obliczu twardych realiów budżetowych rząd już niebawem będzie musiał przyznać, że Polski nie stać na realizację takich obietnic jak ponowna obniżka wieku emerytalnego?

Od podobnych pytań nie ma ucieczki. Prędzej czy później poznamy na nie odpowiedź. Na razie jednak życzmy rządowi dużo rozwagi budżetowej w Nowym Roku. Bo od tego zależy stan portfeli milionów polskich rodzin, i to nie tylko w najbliższych miesiącach.

*Jan Gmurczyk – ekonomista, analityk Instytutu Obywatelskiego