Newsletter

Cios w samorządy i inwestycje

Aleksander Nelicki, 29.12.2015
Obniżenie wpływów z PIT będzie najbardziej dotkliwe dla miast na prawach powiatu. Ponadto istotnie zmniejszy się możliwość finansowania przez JST inwestycji ze środków własnych

29 listopada 2015 r. Prezydent RP przedstawił Sejmowi projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (1). Projekt zmienia przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy, ustalający skalę podatkową. Podwyższa kwotę zmniejszającą podatek z 556,02 zł do 1 440 zł. Odpowiada to zwolnieniu od podatku dochodów do wysokości 8 tys. zł (a dzięki przepisowi nakazującemu wyliczać podatek w zaokrągleniu do pełnych złotych – do wysokości 8 002 zł).

Zagrożone są inwestycje samorządowe. Fotografia: Pixabay.com, CC0 Public Domain

Ustawa miałaby obowiązywać od 1 stycznia 2016 r. Nowa kwota zmniejszająca podatek stosowałaby się do dochodów uzyskanych od 1 stycznia 2016 r. Rozliczenie roczne podatku za 2015 r., które podatnicy mają obowiązek dokonać do końca kwietnia 2016 r., odbywałoby się według dotychczasowych zasad.

Jak bardzo zmniejszą się wpływy podatkowe?

W wyniku wejścia w życie projektowanej zmiany kwota zmniejszająca podatek wzrosłaby o 883,98 zł. Szacując na podstawie liczby podatników płacących PIT według skali podatkowej (w latach 2013 i 2014 niecałe 24,4 mln osób) (2), maksymalnie może to obniżyć wpływy podatkowe o ok. 21,5 mld zł. Działoby się tak, gdyby wszyscy podatnicy osiągnęli dochody w wysokości co najmniej równej 8 tys. zł.

W rzeczywistości dochody części podatników są niższe. (Nie są to wyłącznie osoby uzyskujące bardzo niskie dochody, ale także osoby uzyskujące dochody ze źródeł nieopodatkowanych według skali podatkowej.) Wskutek tego rzeczywiste zmniejszenie wpływów z PIT będzie niższe niż 21,5 mld zł rocznie.

Dane dotyczące rozkładu wysokości dochodów podlegających opodatkowaniu PIT-em według skali podatkowej nie są publicznie dostępne.

W uzasadnieniu projektu ustawy szacuje się, że skutkiem jej wejścia w życie będzie obniżenie w 2016 r. wpływów z PIT o 15,58 mld zł. Autorzy projektu nie ujawniają danych, które posłużyły do przeprowadzenia tego szacunku, tak więc nie można ocenić stopnia jego pewności. Podane zostaje jedynie, iż „[p]onad 16 proc. ogółu podatników uzyskało dochód na poziomie nieprzekraczającym 8 tys. zł w skali roku, czyli w wysokości nowej kwoty wolnej od podatku”. Oznaczałoby to, że prawie 84 proc. podatników osiąga dochody pozwalające na pełne wykorzystanie kwoty zmniejszającej podatek. Zmniejszenie wpływów od tej części podatników wynosiłoby ok. 18 mld zł.

Brakuje danych pozwalających na szczegółowe oszacowanie wysokości, w jakiej podatnicy osiągający dochody poniżej 8 tys. i powyżej 3 091 zł (tj. dzisiejszej wysokości kwoty wolnej od podatku) mogą wykorzystać nowe rozwiązanie. Przy założeniu równomiernego rozkładu wysokości dochodów w tej grupie należy przyjąć, że łącznie zostanie wykorzystana połowa dostępnej kwoty, tj. 1,7 mld zł. Tak więc można by spodziewać się łącznego obniżenia wpływów podatkowych o 19,7 mld zł.

W pierwszym roku obowiązywania nowej kwoty obniżenie wpływów podatkowych nie ujawni się w pełni. Płatnicy podatku dochodowego od wynagrodzeń z umów o pracę, emerytur i rent, naliczając zaliczki podatkowe w kolejnych miesiącach będą uwzględniać stosowną część kwoty wolnej. Część podatników uwzględni ją jednak dopiero w 2017 r. – przy rozliczeniu rocznym podatku za rok 2016. Dotyczyć to będzie przede wszystkim osób uzyskujących dochody wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, w stosunku do których płatnicy nie mają podstawy prawnej do uwzględniania kwoty zmniejszającej podatek przy wyliczaniu wysokości zaliczek podatkowych.

W 2013 r. ok. 1 mln podatników uzyskało dochody wyłącznie z umów cywilnoprawnych. Wskutek tego przynajmniej 4,2 proc. skutków ustawy zrealizuje się dopiero w drugim roku jej obowiązywania. W odniesieniu do szacunku obecnego w uzasadnieniu projektu oznacza to pełne obniżenie wpływów podatkowych za rok podatkowy 2016 o 16,26 mld zł, z czego 0,68 mld zł w 2017 r. Natomiast w odniesieniu do szacunku przeprowadzonego wyżej oznaczałoby to, że z łącznego obniżenia wpływów o 19,7 mld zł, 0,83 mld zł zrealizowano by w 2017 r.

Przy braku dostępu do danych pozwalających na rzetelny szacunek skutków podwyższenia kwoty zmniejszającej podatek musimy uznać, że zmniejszenie wpływów z PIT w 2016 r. wyniesie co najmniej 15,58 mld zł i nie więcej niż 18,83 mld zł. Przy łącznych wpływach z PIT płaconego na zasadach ogólnych, planowanych na 2016 r. w wysokości 81 mld zł, oznacza to obniżkę w granicach od 19,2 do 23,2 proc.

Podział wpływów z PIT

Z wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych korzysta budżet państwa oraz budżety samorządu terytorialnego.

W 2014 r. budżet państwa uzyskał z tego źródła 43,7 mld zł, co stanowiło 15,7 proc. ogółu dochodów. Łączne dochody samorządów terytorialnych z tytułu udziałów we wpływach z PIT wyniosły zaś 35,2 mld zł (3), co stanowiło 18,6 proc. ich dochodów ogółem (4).

Podział wpływów z PIT jest złożony. Wpływy z podatku płaconego w formie tzw. karty podatkowej są wyłącznie dochodem gmin (w 2014 r. łącznie 78,9 mln zł). Niektóre formy podatku dochodowego od osób fizycznych (przede wszystkim podatek płacony według stawek ryczałtowych) zasilają wyłącznie budżet państwa.

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dzieli pomiędzy budżet państwa a samorząd terytorialny wpływy z podatku płaconego „na zasadach ogólnych”, a więc według skali podatkowej oraz 19-procentowy podatek od pozarolniczej działalności gospodarczej. Ta część wpływów z PIT w 2016 r. ma wynieść 81 mld zł (5), z czego budżet państwa ma otrzymać 50,36 proc. (40,8 mld zł), a samorząd terytorialny – łącznie 49,64 proc. (40,2 mld zł), w tym:

gminy (6) – 37,73 proc., tj. 30,6 mld zł;

powiaty (7) – 10,25 proc., tj. 8,3 mld zł;

województwa – 1,6 proc., tj. 1,3 mld zł.

Przy szacowanym obniżeniu tej części wpływów z PIT o 19,2 do 22,3 proc., dochody jednostek samorządowych zmniejszą się w 2016 r. w granicach od 7,73 do 9,35 mld zł.

Spadek dochodów w samorządach

Z powodu specyfiki podziału wpływów z PIT pomiędzy poszczególne samorządy, obniżenie ogólnej sumy wpływów inaczej przełoży się na spadek dochodów JST przez pierwsze dwa lata obowiązywania podwyższonej kwoty wolnej, a inaczej długoterminowo.

Według zapisów ogólnych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządowa otrzymuje odpowiedni procentowo dla danego szczebla udział w sumie wpływów z PIT płaconego przez jej mieszkańców. Podziału nie wyznacza wysokość bieżących wpływów od podatników mieszkających na terenie danej JST. Otrzymuje ona – określony dla każdej jednostki z osobna – ułamek bieżących wpływów podatkowych w skali kraju. Wskaźnik ten oblicza się na podstawie wysokości podatków płaconych przez mieszkańców gminy, powiatu czy województwa dwa lata wcześniej (8).

Prezydencki projekt nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie zawiera przepisu przejściowego, który nakazywałby skorygować wskaźniki określające udziały poszczególnych jednostek we wpływach z PIT. Oznacza to, że przez pierwsze dwa lata obowiązywania nowych przepisów podział wpływów z PIT będzie się odbywał zgodnie z ich dotychczasowym rozkładem (z lat 2014 i 2015). A zatem bez uwzględnienia nierównego poziomu zmniejszenia bieżących, rzeczywistych wpływów z PIT w różnych jednostkach samorządowych.

W efekcie przez dwa pierwsze lata dochody wszystkich jednostek samorządowych z udziałów w PIT zmniejszą się jednolicie, tj. o ten sam procent kwot, które uzyskałyby według dotychczasowych zasad. Należy jednak pamiętać, że terytorialnie wpływy z PIT rozłożone są bardzo nierównomiernie. Jednostki samorządowe uzyskują dochody z tego źródła w bardzo różnej wysokości i stanowią one odmienny procent ogółu ich dochodów. Skutki zmniejszenia dochodów podatkowych będą więc dla danego samorządu tym bardziej dotkliwe, w im większym stopniu jego dochody ogółem opierają się na udziałach w podatku dochodowym od osób fizycznych.

W 2014 r. dochody z udziałów we wpływach z PIT stanowiły ogółem:

16,5 proc. dochodów gmin;

16,1 proc. dochodów powiatów;

23,7 proc. dochodów miast na prawach powiatów;

6,4 proc. dochodów województw.

Obniżenie wpływów z PIT będzie najbardziej dotkliwe dla miast na prawach powiatu, zaś stosunkowo najmniej odczują je samorządy województw. Ta sama prawidłowość dotyczy różnic pomiędzy jednostkami tej samej kategorii: im większy procent dochodów ogółem danego samorządu stanowią dochody z udziałów w PIT, tym ubytek bardziej dotkliwy.

skutki_wojew

Źródło: Opracowanie własne

Średni ubytek wyniesie ok. 3,8-4,8 proc. ogółu dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku jednostek uzyskujących niskie dochody z PIT spadek ten może być nawet niższy niż 1 proc. (dotyczy to zwłaszcza gmin wiejskich). W przypadku Warszawy – gdzie będzie on należał prawdopodobnie do najwyższych – spadek dochodów wyniesie 6,5 do 8 proc. dochodów zaplanowanych na 2016 r. w budżecie miasta.

Długoterminowe, ostateczne skutki podwyższenia kwoty zmniejszającej podatek będą jednak nieco odmienne. Generalnie rzecz biorąc, podwyższenie kwoty zmniejszającej podatek prawdopodobnie silniej obniży wpływy z PIT od mieszkańców tych jednostek samorządowych, w których są one już teraz niższe od wartości średnich.

Zachodzi tu prawidłowość ta sama, co w przypadku pojedynczego płatnika. Zmniejszenie podatku o identyczną kwotę (w tym przypadku o 883,98 zł) zmniejsza całą należność podatkową o tym wyższy procent, im należność ta jest niższa. Należy przyjąć, że niski średni podatek płacony przez jednego podatnika jest głównym wyznacznikiem niskich dochodów danej jednostki samorządowej z tego źródła. W związku z tym, że podział wpływów z PIT w danym roku opiera się na realnych wpływach podatkowych w poszczególnych jednostkach sprzed dwóch lat, prawidłowość ta zacznie działać od trzeciego roku obowiązywania nowej kwoty zmniejszającej podatek, a więc od 2018 r.

Konsekwencje spadku dochodów z PIT

Obniżenie dochodów ogółem jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do kwot planowanych na rok 2016 o ok. 3,8-4,8 proc. wydawać się może relatywnie niewielkim ubytkiem. Trzeba jednak pamiętać, że swoboda wydatkowa samorządu terytorialnego jest ograniczona. Samorządy mają obowiązek zapewnienia mieszkańcom określonego zakresu usług publicznych.

Co więcej samorząd terytorialny w ograniczonym tylko zakresie cieszy się swobodą organizatorską, oznaczającą możliwość wyboru sposobu realizacji usług publicznych – także w sposób najkorzystniejszy ekonomicznie. W niektórych dziedzinach prawo narzuca rozwiązania generujące koszty, jak w przypadku standardu zatrudnienia w pomocy społecznej. Prawo w gruncie rzeczy dość sztywno określa podstawowe koszty wykonywania zadań, jak to się dzieje w przypadku oświaty.

Często stosowaną miarą swobody finansowej jest wysokość nadwyżki operacyjnej, tj. nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi. Łączny bilans operacyjny wszystkich jednostek samorządu terytorialnego wynosi w ostatnich latach średnio ok. 14 mld zł rocznie. Obniżenie dochodów samorządu terytorialnego w granicach 7,73-9,35 mld zł odpowiada przeszło połowie tej nadwyżki. Taki ubytek dochodów oznaczać będzie znaczące pogorszenie sytuacji finansowej samorządu terytorialnego.

Niezwykle istotnie zmniejszy się możliwość finansowania inwestycji ze środków własnych. Przy poziomie łącznych wydatków inwestycyjnych samorządu terytorialnego nieprzekraczającym 40 mld zł rocznie (9), zmniejszenie nadwyżki operacyjnej w tej skali może doprowadzić do załamania się inwestycji samorządowych. Lub też – przy dążeniu do zachowania poziomu inwestowania oraz wykorzystania funduszy europejskich – do znaczącego wzrostu zadłużenia samorządu terytorialnego.

Szczególnie negatywne konsekwencje miałoby wejście w życie proponowanej nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych już w 2016 r. Wszystkie jednostki samorządowe przygotowały projekty budżetów – a duża część je uchwaliła – na podstawie otrzymanych w październiku informacji o planowanej wysokości wpływów z PIT. Ich wtórne, znaczące obniżenie decyzją parlamentu z jednej strony naruszyłoby zasadę zaufania do państwa i pewności prawa, z drugiej mogłoby spowodować zasadnicze kłopoty finansowe części jednostek samorządowych. Konieczne byłoby pospieszne szukanie oszczędności oraz cięcia programów inwestycyjnych.

Ustawa o dochodach JST każe traktować dochody z tytułu udziałów we wpływach z PIT jak dochody własne, a więc jako źródło dochodów trwale oddanych do dyspozycji samorządu terytorialnego, a nie tylko pewną kwotę transferów dochodów państwa do wykorzystania przez jednostki samorządowe. Wprowadzenie – już po raz drugi (10) – zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, znacząco obniżających dochody samorządu terytorialnego z tego źródła, w bardzo stanowczy i dotkliwy dla samorządów sposób pokazałoby ułomność statusu „udziału we wpływach” jako dochodów własnych.

Jak się okazuje, taka definicja źródła dochodów nie daje samorządowi terytorialnemu żadnej gwarancji względnej stałości dochodów. Mogą one zostać w każdej chwili, w arbitralny – z punktu widzenia samorządu terytorialnego – sposób obniżone przez ustawodawcę, bez zmiany jednego wyrazu w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Uzmysławia to wagę, stawianego od wielu lat, postulatu realnego „usamorządowienia” dochodów z PIT, czy to w formie wydzielenia jego części samorządowej, czy wprowadzenia dodatku samorządowego do podatku od osób fizycznych.

Szacunkowe skutki podwyższenia kwoty zmniejszającej podatek w 2016 r. (dane w zł) dla gmin, powiatów, miast na prawach powiatów i województw (skutki województwa ).

(1) Druk sejmowy nr 51.
(2) Dokładniej jest to liczba podatników, którzy wykazali dochody wyższe niż stratę, powiększona o liczbę osób, które nie uzyskały dochodu, ale skorzystały z możliwości wspólnego rozliczenia z małżonkiem.
(3) Łącznie z dochodem z podatku płaconego w formie karty podatkowej.
(4) W stosunku do dochodów ogółem po wyeliminowaniu wzajemnych transferów pomiędzy budżetami jednostek samorządu terytorialnego.
(5) Według projektu budżetu państwa na 2016 r. z 29 września 2015 r.
(6) Docelowo gminy mają otrzymywać 39,34 proc. wpływów z PIT.
(7) Łącznie z powiatowymi dochodami miast na prawach powiatu.
(8) Dokładniej jest to „wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze gminy, [powiatu, województwa] w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku”, przemnożony przez ułamek, określający odpowiednio udziały w podatku gmin, powiatów czy województw.
(9) W 2014 r. wydatki inwestycyjne wszystkich samorządów wyniosły 39,9 mld zł. Poziom wydatków inwestycyjnych w 2015 r. jest nieco niższy; wyniosły one łącznie 19,5 mld zł za trzy pierwsze kwartały 2015 r., podczas gdy wynosiły 20,5 mld zł za analogiczny okres roku ubiegłego.
(10) Pierwszy raz nowelizacją ustawy o podatku od osób fizycznych z 2006 r., obniżającą stawki podatkowe ze skutkiem od 2009 r.

*dr Aleksander Nelicki – ekspert ds. finansów komunalnych, był m.in. doradcą ministra-szefa URM, doradcą ministra spraw wewnętrznych i administracji, wicedyrektorem Programu Reformy Administracji Publicznej Instytutu Spraw Publicznych, wicedyrektorem biura Unii Metropolii Polskich