Newsletter

Samorządy sobie nie poradzą

Izabela Nawrolska, 29.12.2015
Na zmianach proponowanych przez prezydenta Dudę samorządy straciłyby 6,86 mld zł. Według niektórych szacunków – 10 mld zł. Ale nawet przyjmując założenia rządowe, 7 mld zł strat to skala, z którą samorządy sobie nie poradzą

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z października bieżącego roku oraz złożona przez nowy rząd obietnica podwyższenia kwoty wolnej od podatku dochodowego od osób fizycznych mogą być bardzo dobrze odebrane przez ogół podatników. Jednak warto przyjrzeć się skutkom tych zmian dla samorządów, trafia do nich bowiem blisko połowa dochodów z tego podatku.

Według szacunków Warszawa na zmianach może stracić ponad 1 mld zł. Fotografia: Pixabay.com, CC0 Public Domain.

Obecna sytuacja

Przełomowym momentem dla finansów polskich samorządów był rok 2003, kiedy uchwalono ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadziła ona wiele rozwiązań, które w następnych latach pozwoliły na zauważalne zwiększenie poziomu decentralizacji finansów publicznych oraz podniosły zakres samodzielności na wszystkich szczeblach samorządów.

Wśród tych zmian istotnym elementem była modyfikacja udziałów należnych poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego w podatkach centralnych (CIT i PIT).

Tabela 1. Udział jednostek samorządu terytorialnego w podatkach centralnych

obrazek_nawrolska

Źródło: Opracowanie własne

Siła oddziaływania zwiększenia udziałów w PIT i CIT jest różna na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Udziały w PIT w znacznym stopniu wpłynęły na podniesienie samodzielności powiatów, dziś będąc podstawowym źródłem ich dochodów.

W samorządach wojewódzkich taką rolę odgrywają przede wszystkim udziały w CIT, ale i tu udziały w PIT są istotnym źródłem. Jednak największym beneficjentem we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych są gminy i miasta na prawach powiatu.

Ponad 51 procent dochodów z podatku PIT trafia do budżetów samorządów, a około 49 procent do budżetu państwa. Gminy otrzymują 39,34 procent całej kwoty. Miasta na prawach powiatu realizują zadania gminne i powiatowe, dlatego mają dochody przypisane gminom i dochody przypisane powiatom. W konsekwencji otrzymują 39,34 procent (tak jak gminy) i 10,25 procent (tak jak wszystkie inne powiaty) udziałów w PIT. Łącznie daje im to prawie 50 procent udziału w dochodach z podatku dochodowego od osób fizycznych.

Konsekwencje dla samorządów

Według Trybunału Konstytucyjnego obecne przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustalające kwotę wolną od podatku na poziomie 3 089 zł, są niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie przewidują mechanizmu korygowania kwoty wolnej gwarantującego co najmniej minimum egzystencji. Obecnie kwota wolna od opodatkowania w Polsce jest jedną z najniższych w Unii Europejskiej, a nawet na świecie. Realizacja orzeczenia jest konieczna, ale musi być poparta rzetelną analizą negatywnych konsekwencji wprowadzanych zmian.

W prezydenckim projekcie ustawy o nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zakłada się, że kwota wolna od podatku wzrośnie do ponad 8 tys. zł. Ubytek po stronie finansów publicznych ma wynieść 15,58 mld zł, z czego samorządy stracą 6,86 mld zł, a budżet centralny – 8,72 mld zł (według niektórych szacunków zmniejszenie łącznych wpływów z PIT może wynieść nawet 20 mld zł, z czego samorządy stracą około 10 mld zł). Ale nawet przyjmując założenia rządowe, 7 mld zł strat to skala, z którą samorządy samodzielnie sobie nie poradzą.

Budżet centralny ma szanse zrekompensować sobie straty. Tu przede wszystkim mają pomóc większe wpływy z podatku VAT i akcyzy (1,4 mld zł), wpływy z nowego podatku od transakcji finansowych (1,7 mld zł) oraz z podatku od sklepów wielkopowierzchniowych (3,5 mld zł). Łącznie dawałoby to 6,6 mld zł. Pomijając kwestie dokładności tych wyliczeń, rząd również będzie stratny, ale nie tak jak gminy, powiaty i województwa.

Poszczególne samorządy już liczą wysokość strat. Warszawa szacuje je na 840 mln zł. Gdańsk, Kraków czy Poznań mówią o ubytku w budżecie na poziomie 100–250 mln zł.

Braki mógłby zrekompensować większy udział gmin, powiatów i województw w innych podatkach lub inna forma transferów z budżetu państwa. Jednak dotychczas nie pojawiła się ze strony rządowej żadna konkretna informacja o jakichkolwiek pracach, które określiłyby mechanizm wyrównywania strat poniesionych przez samorządy wskutek podniesienia kwoty wolnej od podatku. Co prawda w rozmowie z ministrem w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Henrykiem Kowalczykiem (Polskie Radio, 18.12.2015) pojawiło się odniesienie do konieczności zrekompensowania zmniejszonych dochodów samorządów, a nawet do możliwości podziału środków z opodatkowania sklepów wielkopowierzchniowych między budżet państwa a samorządy, ale są to bardzo ogólne pomysły. Nawet nie deklaracje.

Co stanie się po podniesieniu kwoty wolnej od podatku bez jednoczesnej zmiany w systemie finansowania samorządów?

W pierwszej kolejności doprowadzi to do ograniczenia skali inwestycji. Ponieważ samorządy mogą stracić nawet 20 procent swoich dochodów, gminy, miasta i powiaty przestaną się rozwijać. Na to zagrożenie wskazuje również agencja ratingowa Fitch. Według niej spadek dochodów bieżących może dodatkowo ograniczyć zdolność do zaciągania nowego długu, gdyż indywidualny limit zadłużenia samorządów jest powiązany z nadwyżką bieżącą wypracowaną w ciągu poprzedzających trzech lat.

W efekcie możemy mieć do czynienia ze zmniejszeniem elastyczności finansowej, jak również ograniczeniem lub opóźnieniem realizowanych inwestycji. A to potencjalnie może zredukować zdolność samorządów do absorpcji dotacji unijnych dostępnych w ramach perspektywy unijnej na lata 2014–2020.

W najgorszej sytuacji mogą się znaleźć biedniejsze samorządy, gdzie mieszkańców lepiej zarabiających jest niewielu. Podniesienie kwoty wolnej od podatku, bez jednoczesnej zmiany w systemie finansowania samorządów, może tam oznaczać nie tylko ograniczenie inwestycji, ale i zagrożenie realizacji zadań własnych. Tym bardziej, że samorządy terytorialne muszą liczyć się z koniecznością zwiększenia w przyszłości wydatków wynikających z innych zapowiadanych reform, szczególnie związanych z systemem edukacji. Jak wskazują doświadczenia wielu lat, część kosztów reform była przerzucana właśnie na samorządy.

Bez zmiany w systemie finansowania JST niższe opodatkowanie obywatela, będące konsekwencją obniżenia kwoty wolnej o podatku, nie zrekompensuje mu braku dobrze działającego samorządu, realizującego zadania na rzecz mieszkańców.

Izabela Nawrolska –doktor nauk ekonomicznych, wykładowca Uniwersytetu Szczecińskiego (Instytut Finansów, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania). Specjalizuje się w finansach publicznych, finansowaniu samorządu terytorialnego i opieki zdrowotnej.