Newsletter

Rząd stąpa po cienkim lodzie

Jakub Borowski, 07.12.2015
Dodatkowy wzrost wydatków w 2016 r. najprawdopodobniej przekroczy 20 mld zł

Rząd Zjednoczonej Prawicy przed paroma dniami zaprezentował projekt nowelizacji tegorocznego budżetu. Oficjalnym powodem zmian są mniejsze od prognozowanych wpływy z podatku VAT. Te ostatnie w znacznym stopniu wynikają z inflacji niższej od zakładanej w momencie formułowania założeń tegorocznego budżetu.

Fot. Maciej Janiec/Flickr. CC BY-NC-SA 2.0

Warto jednakże zwrócić uwagę na inny element. Dotychczas zakładano, że w 2015 roku kasę państwa zasilą dochody z tytułu aukcji częstotliwości LTE. Mówimy tu o kilku miliardach złotych.

Gdyby wpływy z aukcji LTE pojawiły się w 2015 r., nowelizacja najprawdopodobniej nie byłaby konieczna. Będziemy mieli zatem do czynienia z przesunięciem tych dochodów z roku 2015 na rok 2016. Pomogą one sfinansować bardzo kosztowny program  świadczeń w wysokości pięciuset złotych na dziecko. Oznacza to, że program ten będzie w znacznym stopniu finansowany nietrwałym przychodem z aukcji LTE.

Problem pojawi się w 2017 r., kiedy zabraknie wspomnianych przychodów. Dlatego już dziś można uznać, że prawdopodobieństwo obniżenia podstawowej stawki VAT w 2017 r. z 23 proc. do 22 proc., w wyniku którego w budżecie ubędzie ok. 5 mld zł, jest niskie.

Zgodnie z aktualnymi prognozami Ministerstwa Finansów, uwzględniającymi nowelizację ustawy budżetowej, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych może w 2015 r. przejściowo nieznacznie przekroczyć 3 proc. PKB (3-3,2 proc. PKB wobec szacowanych 2,8 proc. PKB w jesiennej notyfikacji fiskalnej). Oznacza to wysokie prawdopodobieństwo ponownego objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu po wiosennej notyfikacji fiskalnej.

Warto podkreślić, że ewentualne wdrożenie procedury nadmiernego deficytu nastąpi w warunkach bardzo dobrej koniunktury w Polskiej gospodarce. Wprawdzie procedura nadmiernego deficytu sama w sobie nie oznacza jeszcze żadnych poważnych konsekwencji, ale nieprzestrzeganie związanych z nią zaleceń, które zmierzają do przywrócenia równowagi finansów publicznych, w dłuższej perspektywie rodzi już ryzyko zawieszenia napływu środków unijnych.

Przypomnę, że w listopadzie 2015 r. Komisja Europejska sformułowała prognozę, zgodnie z którą deficyt polskiego sektora finansów publicznych w 2015 roku wyniesie 2,8 proc. PKB. Z kolei poprzedni rząd w wieloletnim planie finansowym sygnalizował chęć dalszej obniżki deficytu do poziomu 2,6 proc. PKB w roku 2016. Nawet jednak przy założeniu takich działań nie przewidywano szybkiego spadku długu publicznego. Wpierw oczekiwano jego stabilizacji w granicach 50 proc. PKB, a dopiero w kolejnych latach miało nastąpić jego istotne zmniejszenie. Teraz sygnały płynące ze strony nowego rządu wskazują, że również przyszłoroczny deficyt może oscylować w okolicach 3 proc. PKB.

Jak interpretować tę sytuację? Rząd Beaty Szydło planuje realizować wyższy deficyt niż rząd Ewy Kopacz. Oznacza to, że realizacja obietnic nowego rządu, w tym programu pięćset złotych na dziecko, będzie w części finansowana przyrostem długu. Innymi słowy nie jest tak, że ten program sfinansują tylko podatki sektorowe, takie jak podatek bankowy.

Przedstawiciele rządu premier Szydło już dali do zrozumienia, że nie będą dążyć do obniżenia deficytu sektora finansów publicznych do 1 proc. PKB w 2019 roku. Innymi słowy nie zamierzają realizować tzw. średnioterminowego celu budżetowego, który zagwarantowałby polskim finansom publicznym pewną stabilizację. A skoro tak, to zaczynamy stąpać po cienkim lodzie. Ten lód może pęknąć, gdyby doszło do wyraźnego spowolnienia wzrostu gospodarczego, spadku dochodów sektora finansów publicznych i wzrostu wydatków. Wówczas deficyt wzrósłby wyraźnie powyżej poziomu 3 proc. PKB, a dług publiczny zacząłby szybko przyrastać.

W tym kontekście warto przypomnieć listopadową prognozę Komisji Europejskiej (2015), zgodnie z którą nawet w warunkach przyzwoitego wzrostu gospodarczego rzędu 3,5 proc. oraz przy założeniu, że w latach 2015-2017 deficyt sektora finansów publicznych wyniesie 2,8 proc. PKB, zadłużenie sektora finansów publicznych stopniowo wzrośnie do 53,5 proc. PKB.

Sygnałem wskazującym na spadek dyscypliny fiskalnej jest również złożony w ubiegłym tygodniu projekt ustawy modyfikujący tzw. stabilizującą regułę wydatkową, która określa maksymalny limit wydatków możliwy do przyjęcia w budżecie państwa.

W obecnej wersji reguły kwota wydatków na rok kolejny powiększana jest o prognozowany wskaźnik inflacji (skorygowany o błędy prognozy w latach poprzednich) w stosunku do sumy wydatków z roku bieżącego. Zgodnie z nową, zmodyfikowaną formułą reguły, maksymalna kwota wydatków określona w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok zostaje powiększona o cel inflacyjny NBP (2,5 proc.). Można szacować, że zmiana ta pozwoli na zwiększenie maksymalnego poziomu wydatków o 16,1 mld zł w 2016 r. w porównaniu do tego wynikającego z reguły wydatkowej obowiązującej w obecnej postaci.

Szacunek ten nie uwzględnia dodatkowego wzrostu wydatków dzięki drugiej, zaproponowanej przez rząd Beaty Szydło, modyfikacji reguły fiskalnej. Umożliwia ona przejściowe zwiększenie limitu wydatkowego w przypadku przewidywanej realizacji w roku budżetowym istotnych dochodów z działań jednorazowych i tymczasowych (np. przychodów z aukcji częstotliwości LTE). Oznacza to, że dodatkowy wzrost wydatków w 2016 r. najprawdopodobniej przekroczy 20 mld zł.

Uważam, że wcześniejsze wypowiedzi wicepremiera Mateusza Morawieckiego i ministra finansów Pawła Szałamachy oraz zaproponowana modyfikacja reguły wydatkowej wskazują, że średniookresowa strategia fiskalna rządu podporządkowana będzie utrzymywaniu deficytu sektora finansów publicznych na poziomie nieznacznie poniżej 3 proc. PKB. Zaś obecne i ewentualnie przyszłe zmiany w regule fiskalnej będą spójne z tym celem. W konsekwencji reguła fiskalna przestanie być mechanizmem dyscyplinującym politykę fiskalną w Polsce w najbliższych latach.

W mojej ocenie zmiany w regule fiskalnej przyniosą negatywny wpływ na długoterminowy rating Polski, w tym przede wszystkim ocenę dokonaną przez agencję Standard & Poor’s (w lutym 2015 r. podwyższyła ona perspektywę polskiego ratingu ze stabilnej do pozytywnej) i agencję Moody’s (która oceniła wynik październikowych wyborów parlamentarnych jako negatywny dla ratingu Polski).

Musimy pamiętać, że rozwój wypadków w naszym kraju uważnie śledzą rynki finansowe. Na razie inwestorzy czekają na konkretny średnioterminowy plan polityki fiskalnej nowego rządu, a popyt na polskie obligacje jest stabilny. Tym niemniej modyfikacja reguły fiskalnej i dość prawdopodobne objęcie Polski procedurą nadmiernego deficytu mogą spowodować pogorszenie perspektywy ratingu naszego kraju i wzrost kosztów obsługi długu publicznego. A to jeszcze bardziej skomplikowałoby sytuację polskich finansów publicznych.

*Jakub Borowski – doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Ekonomii II w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, główny ekonomista w Crédit Agricole Bank Polska S.A., w latach 2012-2015 członek Rady Gospodarczej przy Prezesie Rady Ministrów