Newsletter

Wolniej z wolną kwotą

Jan Gmurczyk, 01.04.2015
Z pozoru prosty pomysł, jakim wydaje się podwyższenie kwoty wolnej od podatku, dotyka tak naprawdę złożonego zestawu kwestii

Z pozoru prosty pomysł, jakim wydaje się podwyższenie kwoty wolnej od podatku, dotyka tak naprawdę złożonego zestawu kwestii

Pomysł podwyższenia w Polsce kwoty wolnej od podatku na pierwszy rzut oka może wydawać się kuszący, lecz tak naprawdę należy do niego podchodzić ostrożnie. Owszem, w wielu krajach kwota wolna jest wyższa niż u nas, ale jeśli chcemy rzetelnie rozmawiać o polityce państwa, to na kwestie podatkowe nie powinniśmy patrzeć przez pryzmat pojedynczego rozwiązania, wyrwanego z szerszego kontekstu systemowego.

Jak wiadomo, na dochody budżetowe każdego państwa składają się wpływy z wielu źródeł. Na całym świecie opodatkowuje się nie tylko dochody z pracy, ale także zakupy, nieruchomości, kapitał itd. W różnych krajach rozkład akcentów podatkowych może być przy tym odmienny, w zależności od preferencji społecznych i profilu gospodarki. Nawet wśród państw o zbliżonym poziomie rozwoju specyfika systemu podatkowego bywa inna.

Przykład brytyjski

Adwokaci zwiększenia w Polsce kwoty wolnej od podatku chętnie przywołują przykład Wielkiej Brytanii, gdzie kwota rocznego dochodu zwolniona od podatku (ang. personal allowance) to w przypadku większości pracujących 10 tys. funtów. Licząc po przybliżonym kursie walutowym, mówimy o równowartości mniej więcej 55 tys. złotych. Na tym tle polska kwota wolna w wysokości nieco ponad 3 tys. złotych wygląda skromnie. Zanim jednak zaczniemy z tego wyciągać daleko idące wnioski, zwróćmy uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, proste porównywanie kwot między tak odmiennymi krajami, jak Wielka Brytania i Polska, jest wątpliwe pod względem ekonomicznym, ponieważ nie uwzględnia ani różnic w poziomie rozwoju, ani szerszego obrazu zarobków i kosztów życia. Po drugie, opodatkowanie dochodów to tylko jeden z wielu elementów brytyjskiego systemu podatkowego.

Łączne wpływy podatkowe w 2012 roku osiągnęły w Wielkiej Brytanii według Eurostatu równowartość 35,4 proc. PKB, podczas gdy w Polsce – 32,5 proc. PKB (średnia dla UE wyniosła 39,4 proc. PKB). Dane OECD za rok 2012 wskazują na nieco mniejszą różnicę w wielkości wpływów podatkowych w relacji do PKB, tj. 33 proc. w Wielkiej Brytanii wobec 32,1 proc. w Polsce, ale skłaniają do podobnej konkluzji. Skala obciążenia podatkowego gospodarki brytyjskiej jest większa niż gospodarki polskiej. A skoro tak, to stosunkowo wysoką kwotę wolną od podatku Wielka Brytania musi sobie „kompensować” w innych obszarach.

Zwróćmy na przykład uwagę, że brytyjski system podatkowy kładzie duży nacisk na opodatkowanie nieruchomości. Jak wynika z danych OECD, w 2012 roku wpływy podatkowe z tego tytułu (ang. recurrent taxes on immovable property) sięgnęły w Wielkiej Brytanii 3,2 proc. PKB, tj. najwięcej spośród wszystkich państw OECD. Wskaźnik dla Polski wyniósł 1,2 proc. PKB, zaś średnia dla OECD – 1,1 proc. PKB.

Kto w Polsce przywołuje przykład brytyjskiej kwoty wolnej od podatku, powinien od razu dodać, że w Anglii, Walii i Szkocji właściciele mieszkań i domów płacą podatek od wartości nieruchomości nazywany council tax (w Polsce w przypadku budynków i gruntów podatek od nieruchomości nalicza się nie od wartości, lecz od powierzchni). Wysokość tego podatku ustalana jest lokalnie, tzn. nie obowiązuje stawka jednolita. Pewne wyobrażenie o skali obciążenia oferują jednak dane Department for Communities and Local Government, z których wynika, że w roku podatkowym 2014-2015 przeciętny wymiar council tax w Anglii to 1051 funtów. W przeliczeniu na polską walutę to około 5800 złotych.

Każda większa podwyżka kwoty wolnej od podatku w Polsce oznaczałaby spadek dochodów budżetowych liczony w miliardach złotych. Tak duży ubytek środków musiałby zostać zrównoważony albo głębokim cięciem wydatków, albo istotnym zwiększeniem obciążeń podatkowych w innych obszarach niż płace. Zwolennicy podwyżki kwoty wolnej często zdają się o tym zapominać.

Kto proponuje rozwiązania brytyjskie, niech będzie konsekwentny i równie odważnie wysunie na przykład pomysł wprowadzenia w Polsce podatku katastralnego. Jeśli stawka tego podatku zostałaby ustalona, powiedzmy, na poziomie 0,5 proc. wartości nieruchomości, to w przypadku mieszkania lub domu wycenianego na 300 tys. złotych wymiar rocznego podatku sięgnąłby 1500 złotych. Dla porównania, przeciętny podatek należny od dochodu wyniósł w 2013 roku według Ministerstwa Finansów 2184 złote.

Specyfika polskich podatków

Konsekwencja i odpowiedzialność budżetowa to jednak nie wszystko, o czym należy pamiętać w dyskusji nad zmianami w podatkach. Inna poważna kwestia dotyczy przełożenia ewentualnej podwyżki kwoty wolnej na charakter i stopień progresji polskiego systemu podatkowego. Stąd już blisko do pytań o sprawiedliwość społeczną i mechanizmy finansowania polityki socjalnej.

Po pierwsze, podniesienie kwoty wolnej spowodowałaby, że mniejsze podatki dochodowe płaciliby zarówno biedni, jak i bogaci. Trudno uniknąć wątpliwości, czy byłoby to rozwiązanie sprawiedliwe. Można argumentować, że dużo lepszym i bardziej precyzyjnym instrumentem jest selektywna obniżka obciążeń dla grup, które z pewnych szczególnych, uzasadnionych społecznie względów potrzebują tego najbardziej. Przykładowo, rozwiązanie tego typu wprowadzono niedawno w Polsce w postaci zwiększenia ulgi dla rodzin z dziećmi.

Po drugie, jak już zauważyliśmy, odpowiedzialne zwiększenie kwoty wolnej wymagałoby kompensacyjnej podwyżki podatków w innych obszarach. Innymi słowy, mielibyśmy do czynienia z przesunięciem w strukturze opodatkowania gospodarki, a tymczasem już dziś jest ona dość specyficzna i nierzadko poddawana krytyce.

Z danych Eurostatu wynika, że w 2012 roku na całość wpływów podatkowych w Polsce wpływy z opodatkowania pracy złożyły się w 40,4 proc. Udział wpływów z opodatkowania konsumpcji wyniósł 36,3 proc., a wpływów z opodatkowania kapitału 23,7 proc. W przypadku średniej dla UE udział wpływów z opodatkowania pracy wyniósł 51 proc., konsumpcji – 28,5 proc., a kapitału – 20,8 proc.

Oczywiście, podział podstawy opodatkowania na te trzy kategorie (praca, konsumpcja, kapitał) jest uproszczony, ale powyższe dane oferują interesujące spojrzenie na temat struktury dochodów polskiego sektora publicznego. Na tle unijnym Polska w stosunkowo małym stopniu polega na opodatkowaniu pracy, natomiast dość mocno opiera się na wpływach podatkowych z konsumpcji i nieco silniej niż wynosi średnia w UE posiłkuje się wpływami z opodatkowania kapitału. Taka struktura dochodów budżetowych może wzbudzać uwagi krytyczne przynajmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze, wyraźny akcent na opodatkowanie konsumpcji nie sprzyja progresywności systemu podatkowego. W przypadku takich podatków jak VAT wszyscy obywatele, niezależnie od zarobków, objęci są tymi samymi stawkami. Poza tym skromniej sytuowane gospodarstwa domowe nierzadko konsumują cały swój dochód, podczas gdy gospodarstwa zamożne często odkładają oszczędności. Odnośnie do określonego katalogu produktów obowiązują co prawda w Polsce obniżone stawki VAT (np. 5 proc. na podstawowe, nieprzetworzone produkty żywnościowe, co jest ważne zwłaszcza dla osób słabiej sytuowanych), ale z drugiej strony brak jednolitej stawki często wzbudza krytykę, ze względu na wywoływane komplikacje. Specyfika polskiego systemu podatkowego otwiera zatem pole do dyskusji o tym, na ile obowiązujące u nas rozwiązania są sprawiedliwe i przejrzyste, w jakim stopniu kładą nacisk na solidarność społeczną albo czy są dostatecznie zbieżne z redystrybucyjnymi oczekiwaniami obywateli wobec państwa.

Po drugie, Polska jest krajem „na dorobku”. Jednym z poważniejszych zmartwień w polskiej gospodarce nadal pozostaje niewielka pula rodzimego kapitału, która mogłaby finansować inwestycje w rozwój. Historia uczy, że akumulacja kapitału z jednej strony jest podstawą kapitalizmu, a z drugiej wymaga czasu liczonego w pokoleniach. W tych warunkach polski system podatkowy powinien faworyzować oszczędzających, tymczasem udział wpływów z opodatkowania szeroko pojętego kapitału przewyższa w Polsce średnią unijną.

Jeśli na podstawie wspomnianych danych Eurostatu policzylibyśmy średnią arytmetyczną dla Czech, Słowacji i Węgier, to okazałoby się, że na tle regionu Polska też w stosunkowo małym stopniu polega na wpływach z opodatkowania pracy (40,4 proc. wobec średniej regionalnej na poziomie 47,8 proc.), a we względnie dużej mierze polega na wpływach z opodatkowania kapitału (23,7 proc. wobec 16,5 proc.). Udział wpływów z opodatkowania konsumpcji wypada natomiast podobnie (36,3 proc. wobec 35,6 proc.).

Podwyższenie kwoty wolnej od podatku spowodowałoby w Polsce zmniejszenie udziału wpływów z opodatkowania pracy, co musiałoby być zrównoważone większym naciskiem na opodatkowanie konsumpcji lub kapitału, albo obu tych kategorii łącznie. To oznaczałoby, że polski system podatkowy jeszcze bardziej oddaliłby się od standardów unijnych i regionalnych. Wyostrzone zostałyby także jego słabe punkty z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i rozwoju gospodarczego.

Podobne obserwacje pokazują, że z pozoru prosty pomysł, jakim wydaje się podwyższenie kwoty wolnej od podatku, dotyka tak naprawdę złożonego zestawu kwestii. Odpowiedzialna dyskusja w tym względzie wymaga szerokiego spojrzenia, które uwzględnia czynniki systemowe, ekonomiczne i społeczne. Z całą pewnością sprawa nie sprowadza się tylko do pojedynczej kwoty, czy też jednej decyzji rządu. Warto o tym pamiętać, jeśli o polityce państwa chcemy rozmawiać poważnie.

*Jan Gmurczyk – ekonomista, analityk Instytutu Obywatelskiego