Newsletter

Gmina rządzi

Jerzy Regulski, 09.12.2014
Model polskiego samorządu powstał pod wpływem Skandynawów

Model polskiego samorządu powstał pod wpływem Skandynawów – mówi prof. Jerzy Regulski w rozmowie z Tomaszem Mincerem

Oryginalny okrągły stół w Pałacu Prezydenckim w Warszawie. CC BY-SA 3.0 Polska. Autor: Adrian Grycuk

Tomasz Mincer: Problematyką samorządową zainteresował się pan w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Jak wyglądały początki pańskich badań?

Jerzy Regulski: Bardzo długo zajmowałem się kwestią skuteczności planowania przestrzennego. Przez wiele lat podejmowaliśmy różne próby ich usprawnienia. Gdy wybuchła „Solidarność”, wszystkim opadły z oczu klapki ograniczające swobodę myślenia. I przyszło olśnienie: przecież planowanie służy realizacji polityki, bo plan sam w sobie nie ma wartości. Ważne jest, by w oparciu o ten plan móc prowadzić politykę rozwoju miejscowości. Okazało się, że nie ma w Polsce jednostki, która ma możliwość prowadzenia polityki rozwoju gminy czy miasta. Rady narodowe były zhierarchizowane, upolitycznione i właściwie bez żadnych praktycznych uprawnień. Istniała hierarchia rad: rady gminne podlegały wojewódzkim, a te z kolei Radzie Państwa.

Naturalną odpowiedzią było stworzenie jednostek lokalnych zdolnych do prowadzenia polityki rozwoju, czyli samorządowych. Sprawą samorządu jako takiego nikt się właściwie nie interesował. Z moimi młodszymi kolegami z Uniwersytetu Łódzkiego przedstawiliśmy pierwsze założenia i zreferowaliśmy je na forum Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”, ale to też nie wzbudziło specjalnego zainteresowania. Wobec tego w maju–czerwcu 1981 roku postanowiliśmy, że stworzymy Społeczny Komitet na rzecz Samorządu. Mieliśmy już wówczas kilkudziesięciostronicowe założenia reformy, którą później realizowaliśmy. W skład komitetu weszły między innymi osoby związane z Towarzystwem Urbanistów Polskich i parę osób z Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego.

Czy ta inicjatywa bazowała na środowisku uniwersyteckim w Łodzi?

Nie było żadnych ram instytucjonalnych. Prowadziłem zakład na Wydziale Ekonomicznym. Ponieważ wszystkie drogi, które prowadzą do celu, warto wykorzystać, daliśmy się zaprosić do odpowiedniej podkomisji, która zajmowała się reformą gospodarczą. Mieliśmy między innymi bardzo ciekawe seminarium z ówczesnymi wojewodami. Wojewodowie byli na pierwszej linii frontu i to na nich kierowano wszystkie ataki społeczne, w związku z czym okazali spore zainteresowanie decentralizacją. Chcieli rzeczywistych uprawnień, by cokolwiek móc zrobić u siebie.

Stan naszej wiedzy był niewielki i konieczne było prowadzenie studiów. W tym czasie różne grupy podejmowały temat samorządu, ale właściwie w momencie wprowadzenia stanu wojennego większość z nich dała za wygraną. Zaczęły się odradzać około 1985 roku. Tymczasem stworzyliśmy nieformalną grupę, która kontynuowała prace. Oparta była o trzy zakłady: Zakład Gospodarki Regionalnej w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN, Zakład Ekonomiki Rozwoju Miast w Łodzi na Uniwersytecie Łódzkim i zespół profesora Michała Kuleszy na Uniwersytecie Warszawskim. Prace trwały blisko dekadę. Dla mnie osobiście jest to dowód na to, że można prowadzić studia o istotnym znaczeniu praktycznym, a jednocześnie o dużej wartości naukowej (powstały cztery habilitacje i prawie dziesięć doktoratów). Intensywnie rozbudowaliśmy kontakty zagraniczne, bo nie mieliśmy przecież dostępu do praktyki w Polsce. Kontakty objęły kilkanaście państw.

Kto był najbliższym partnerem?

Skandynawowie. Model polskiego samorządu powstał pod największym wpływem Skandynawów, a w szczególności Duńczyków. Oczywiście nie można było tego typu rozwiązań przenosić automatycznie.

Dlaczego padło na Danię?

Najbardziej rozbudowany samorząd w Europie istnieje w Skandynawii i Holandii, pomijając  bardzo specyficzny przypadek Szwajcarii. Są to kraje mocno usamorządowione, z bogatymi historycznie tradycjami, a Dania była z nich wszystkich najbardziej „europejska”. Z innymi Skandynawami dużo trudniej było nam się porozumieć. Zbyt duże były różnice w tradycji i kulturze politycznej. Mam tu na myśli także mentalność, która w przypadku Danii okazała się dość bliska naszej. W efekcie prac w 1989 roku mieliśmy już konkretną koncepcję. Wiedzieliśmy dokładnie, co trzeba zrobić i w jaki sposób.

Zapewne tę koncepcję wielokrotnie modyfikowano?

Oczywiście, przez 10 lat i później, gdy wchodziliśmy już w szczegóły. Główne założenia reformy objęły demokratyczną ordynację wyborczą. Ale kluczową sprawą stało się odrzucenie zasady jednolitej władzy państwowej, na której zbudowany był system PRL. Tam wszystko było oparte na zależności hierarchicznej. Wójt podlegał wojewodzie, urzędnik w gminie zajmujący się transportem podlegał kierownikowi biura na szczeblu wojewódzkim, a ten ministrowi transportu. Również rady były hierarchicznie podporządkowane jedne drugim.
W poprzednim systemie siłą rzeczy nie było miejsca na jakąkolwiek samorządność, na swobodę podejmowania decyzji. Dlatego odrzuciliśmy zasadę jednolitej władzy państwowej. Samorządy miały stać się całkowicie autonomiczne, działać w ramach prawa, ale nie podlegać nikomu hierarchicznie.

Kolejne fundamenty reformy to…

…własność. Gminy otrzymały osobowość prawną. Daliśmy im prawo własności, którego wcześniej nie miały, były bowiem agendami państwa. Państwowe gminy jedynie administrowały pewnymi wydzielonymi składnikami majątku narodowego. Stworzyliśmy oddzielne budżety lokalne. Dawniej gminy funkcjonowały w ramach budżetu państwa. Jednego roku otrzymywały fundusze na przykład na kanalizację, a w następnym na budowę ulicy, i były całkowicie zależne od „góry”. Nie mogły koordynować lokalnej polityki. Kolejna sprawa to wyodrębnienie pracownicze. Wcześniej urzędnicy gminy byli urzędnikami państwowymi. Od teraz mieli być urzędnikami komunalnymi, a zakładem pracy stawały się gmina i wójt.

Podczas obrad Okrągłego Stołu cudem udało mi się spowodować, że tematyka samorządowa znalazła się w porządku obrad. Z początku miało jej w ogóle nie być. Potem sprawy potoczyły się już szybko: Senat podjął inicjatywę ustawodawczą. Marszałek Andrzej Stelmachowski poddał pod dyskusję kilka kierunków działania Senatu i okazało się, że tylko w zakresie samorządności istnieje konkretny program. W dalszej kolejności premier Tadeusz Mazowiecki stworzył urząd pełnomocnika rządu do spraw reformy samorządowej, którego kierownictwo powierzono mnie. Z kolei sprawy w Senacie prowadził Jerzy Stępień.

Jak wyglądała kampania społeczna na rzecz tej kluczowej dla ustroju państwa reformy?

Rzecz jasna, reforma samorządowa nie polegała na tym, że uchwaliło się ustawę. Wprowadzenie samorządu zmieniło organizację Polski. Na przełomie 1989 i 1990 roku dokonaliśmy zmian w około 95 ustawach. Podam kilka przykładów. Trzeba było ingerować w ustawy: o drogach publicznych, o rejestracji rekrutów do wojska, o edukacji… Problem dotknął de facto wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa. Mało tego – 27 maja 100 tysięcy ludzi zmieniło pracodawcę.

Z kolei drugi etap reformy, czyli odtworzenie samorządów powiatowych i wojewódzkich, pociągnął za sobą zmianę około 145 ustaw, a przesunięcia organizacyjne dotyczyły blisko 12 tysięcy instytucji państwowych (głównie szkół). To jest skala, z której sobie często nie zdajemy sprawy.

I którą trudno sobie dziś wyobrazić.

Zwłaszcza zmiana podległości powodowała większe perturbacje wewnętrzne niż jakikolwiek inny wpływ. Podzieliliśmy się funkcjami. Senat przygotował propozycję czterech, pięciu ustaw ustrojowych, natomiast kwestię podziałów kompetencyjnych opracowywało moje biuro. Jeśli mowa o zadaniach, trzeba było działać w trzech płaszczyznach: legislacyjnej, zmian organizacyjnych i społecznej. Sprawy organizacyjne nadzorowałem za pomocą sieci delegatów obecnych we wszystkich województwach. Przejęliśmy w tym celu kilkuosobowe biura do spraw rad narodowych, które znajdowały się przy urzędach wojewódzkich. Dostałem prawdziwą armię ludzi w Polsce, choć moje zaplecze w owym czasie było jednocześnie niezwykle skromne (pod koniec pracowało ze mną jakieś 18 osób).

Wiedzieliśmy, że parlament może zmienić prawo, a rząd – organizację instytucjonalną. Natomiast ani parlament, ani rząd nie przekształcą ludzkiej mentalności. Stąd właśnie wzięła się konieczność stworzenia organizacji pozarządowej. Powołaliśmy jako partnera społecznego Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej. Była pierwszym takim NGO-sem, bo powstała we wrześniu 1989 roku. Dzięki pomocy zagranicznej mogliśmy używać tej fundacji jako narzędzia upowszechniania wiedzy o reformie.

Jak to się odbywało?

W pierwszym roku w kursach organizowanych przez FRDL uczestniczyło 29 tysięcy osób, głównie z Komitetów Obywatelskich. Dawny aparat urzędniczy praktycznie się rozleciał. Trochę ludzi, owszem, zostało, ale to były znikome liczby. PRL-owskie władze lokalne były najgorszym wrogiem reformy. Ich członkowie zdawali sobie sprawę, że gdy tylko odbędą się wolne wybory, wszyscy oni stracą pracę. Dlatego dawni urzędnicy państwowi chcieli utrzymania status quo.

Tu anegdota. Gdy Wojciech Jaruzelski został prezydentem, przejął uprawnienia przewodniczącego Rady Państwa. Tym samym mógł wydawać polecenia i kontrolować cały pion rad narodowych, aż do wyborów w maju 1990 roku. Co kwartał organizował spotkania z przewodniczącymi rad wojewódzkich. A mnie zapraszał jako przedstawiciela rządu. Zapadło mi w pamięć zwłaszcza ostatnie, kwietniowe posiedzenie. W różowych barwach tłumaczyłem, jak będzie wyglądał kraj po reformie samorządowej. Powiem tylko, że cieszyłem się bardzo, że na miejscu służbę pełniła Straż Prezydencka, bo ci wszyscy ludzie z dawnego aparatu byli gotowi mnie zlinczować…

Co działo się potem?

W styczniu 1990 roku Senat, a 8 marca Sejm uchwaliły ustawy i 27 maja reforma weszła w życie.

Jaki był największy sukces reformy?

Jeśli przejedziemy się przez małe miasteczka, zobaczymy, jak nasz kraj się zmienił. Gminy wykonały ogromną pracę na rzecz poprawy warunków mieszkalnych. Dobrze tę skalę zmiany pokazuje jeden przykład. W latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku do wodociągów podłączono 320 tysięcy budynków. W dziesięcioleciu po reformie podłączono ich 2,1 miliona – siedem razy więcej!

Zdecentralizowano budżety i pieniądze można było wydawać efektywniej, pojawiła się też możliwość zaciągania kredytów bankowych. Kluczowym sukcesem okazała się zmiana jakości życia. Warto też wspomnieć, że zwłaszcza w ostatnim czasie pojawiło się zjawisko utożsamiania się obywateli ze swoją gminą i tworzenia społeczności lokalnych. Jest wiele rozmaitych inicjatyw wspierających aktywności na rzecz dobra wspólnego. Ale to wciąż za mało, by mówić o pełnym sukcesie.

Co wymaga dopracowania?

Choćby komunikacja społeczna między społeczeństwem a władzami lokalnymi, które pochodzą z wyborów. Na tej linii zbyt często iskrzy.

Co może być receptą?

Problemem są formy społecznej konsultacji. Ruszyły budżety obywatelskie – niby mała rzecz, ale ważna, bo angażuje ludzi.

Innym niebezpieczeństwem jest upartyjnienie samorządów. Sam fakt, że poszczególne władze miasta mają związki z partiami, nie jest zły sam w sobie. Na przykład we Francji istnieje związek gmin socjalistycznych i związek gmin prawicowych. U nas jednak działanie partii na szczeblu lokalnym powinno przyjmować formę opracowywania różnych strategii rozwoju dla danego miasta. Każda patia powinna umieć przełożyć swoje hasła na konkretne problemy miejscowości. Tymczasem w Polsce nikt tego nie robi. Zamiast programowych różnic (pod kątem partyjnych celów, wartości) otrzymujemy jedynie partyjne kłótnie. A już zupełnym absurdem są referenda odwoławcze, zwłaszcza przeprowadzane na parę miesięcy przed wyborami.

Inny problem: samorządy mają sporo zadań i skarżą się na brak pieniędzy. A fundusze UE wymagają wkładu własnego.

Parlament często nie bierze pod uwagę skutków działań dla finansów lokalnych (przykładem jest kosztowne dla gmin „becikowe”). Pojedyncze zmiany niewiele tu wniosą i trzeba przemyśleć system finansów publicznych. Gminy powinny posiadać stabilne i przede wszystkim własne dochody. Dalej, parlament uchwala nie tylko zadania, ale w ustawach mówi konkretnie, jak one mają być realizowane. I to, niestety, jest absurd. W końcu samorządność ma polegać na tym, że decyduję sam i mogę zrobić daną rzecz w taki lub inny sposób, bylebym tylko ją urzeczywistnił. Metody trzeba dostosowywać do warunków lokalnych.

Kolejnym problemem jest kwestia orzecznictwa administracyjnego. Przyjęto zasadę, że gmina może czynić tylko to, na co ma konkretną delegację ustawową. Co się okazuje? Interes mieszkańców jest niewystarczającym powodem, by gmina podjęła decyzję! Sytuacją kuriozalną byłoby przecież, gdyby gmina, aby realizować interes mieszkańców, musiała doprowadzić do uchwalenia w parlamencie określonej ustawy. Przecież interesy mieszkańców w określonych częściach Polski mogą być różne. Dlatego ujednolicanie tego na poziomie ustawy nie ma sensu. Dalej, organy nadzorujące, jak wojewodowie, zawieszają racjonalne, lokalne uchwały.

Przykład?

Chociażby te dotyczące zróżnicowania opłat parkingowych w poszczególnych częściach miast. Wojewoda argumentuje, że opłata powinna być, ale jednakowa dla całego miasta.

Jak to zmienić?

W inicjatywie ustawodawczej prezydenta znalazły się odpowiednie rozwiązania. Ale zmiany wymaga także doktryna prawa administracyjnego. I z pewnością trudno będzie przekonać sędziów.

A co z chaosem przestrzennym?

System planowania przestrzennego w Polsce jest tragiczny i został zniszczony przez polityków działających pod wpływem deweloperów. Deweloper chce budować jak najtaniej, dlatego kupuje tereny o niskiej wartości, które zresztą często w ogóle nie powinny być przewidziane pod zabudowę mieszkaniową. A po ukończeniu inwestycji żąda od gminy, żeby ta doprowadziła media i infrastrukturę. Szkody takiej działalności są znaczne.

Czy konkurencja między gminami jest dobra?

Oczywiście jak wszędzie zmowy cenowe są zakazane… Nie ma jednak nic złego w tym, że jakaś gmina oferuje ulgi dla swoich mieszkańców. Natomiast współpraca między gminami jest konieczna, tak samo jak konkurencja, właśnie ze względu na fakt, że w planowaniu przestrzennym występują związki funkcjonalne. Nie jest tak, że w jednej gminie mogę zrobić coś, nie zważając na wpływ, jaki będzie to miało na gminę sąsiadującą. Współpracy musi być więcej.

Tekst ukazał się w 7 wydaniu kwartalnika Instytutu Obywatelskiego „Instytut Idei” – cały magazyn do pobrania tutaj.

*Jerzy Regulski – profesor nauk ekonomicznych, współtwórca reformy samorządowej, współzałożyciel i prezes Rady Fundatorów Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej (od 1989 roku), doradca prezydenta RP, doktor honoris causa Uniwersytetu Łódzkiego i Uniwersytetu Roskilde (Dania). Odznaczony Krzyżem Wielkim Orderu Odrodzenia Polski. Kawaler Orderu Orła Białego.