Newsletter

Budżet partycypacyjny w Polsce: wielka ewaluacja

Wojciech Kębłowski, 25.06.2014
Budżet obywatelski – zwrot w stronę demokracji uczestniczącej i deliberatywnej? Czy może modny gadżet doraźnej (auto)promocji?

Budżet obywatelski – zwrot w stronę demokracji uczestniczącej i deliberatywnej? Czy może modny gadżet doraźnej (auto)promocji?

Od utopii do mody

Jeszcze kilkanaście lat temu budżet partycypacyjny w Polsce otaczała aura dalekiej, południowoamerykańskiej utopii. Po raz pierwszy zetknął się z polską rzeczywistością w Płocku, gdzie w latach 2003–2005 Urząd Miasta, PKN Orlen i Organizacja Narodów Zjednoczonych stworzyły tak zwany „fundusz grantowy”, w którego ramach lokalne organizacje pozarządowe ubiegały się o dofinansowanie dla swoich projektów. W roku 2011 w Sopocie pojawił się jako „budżet obywatelski”, jak od tej pory zwykło się w Polsce nazywać budżet partycypacyjny.

Gdy dwa lata później ukazał się przewodnik Instytutu Obywatelskiego na ten temat, sopocki eksperyment zdążył zainspirować kilkanaście innych samorządów. Dziś staje się powszechny – na jego wprowadzenie dotychczas zdecydowało się ponad 80 miast oraz kilka powiatów i województw. Są to samorządy bardzo różnorodne, zarówno pod względem powierzchni i liczby mieszkańców, jak i poziomu zamożności, kontekstu społecznego oraz politycznego.

W kilkunastu kolejnych miastach i powiatach rozważa się wdrożenie budżetu partycypacyjnego. Na decyzję lokalnych urzędników i radnych próbuje wpłynąć wielu aktywistów i dziennikarzy, którzy prowadzą akcje obywatelskie, zbierają podpisy pod petycjami, organizują oddolne spotkania i konferencje. Trwa debata dotycząca ustawy, która pomogłaby podnieść jakość polskich budżetów partycypacyjnych jako praktyki mającej poparcie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz premiera Donalda Tuska.

„Moda” na budżety partycypacyjne jest szeroko komentowana. Z jednej strony chwali się ją za „tworzenie lokalnej społeczności” oraz odkrycie, że „dzieląc wspólne fundusze, obywatele kierują się zdrowym rozsądkiem”. Z drugiej strony budżety partycypacyjne krytykuje się za to, że przypominają plebiscyty, w których decyduje się o „okruszkach rzuconych publice, by ją zająć czymś innym niż krytyka władz”, „nie prowadz[ąc] do realnej, systemowej zmiany, a jedynie do załagodzenia nieprzyjemnych konsekwencji obecnego sposobu zarządzania miastem”.

Mobilne polityki

Wśród licznych opinii całościowe analizy są rzadkością – dominują komentarze dotyczące kilku lub kilkunastu przypadków. W Polsce nie zostało jeszcze wystarczająco omówione zasadnicze pytanie (postawione niedawno przez Ernesta Ganuzę i Giovanniego Baiocchiego, iberyjskich badaczy budżetu partycypacyjnego, którzy w swoich pracach powołują się na przykłady z Europy, Ameryki Łacińskiej i Azji): co „podróżuje” wśród miast pod nazwą „budżetu partycypacyjnego”?

Jak zauważa brytyjski geograf Kevin Ward, w miarę zyskiwania na popularności wśród instytucji i decydentów polityki stają się „mobilne”. Przemieszczając się pomiędzy terytoriami, skalami i aktorami politycznymi, „podlegają przemianom, adaptacjom i eksperymentom” zależnym od lokalnych uwarunkowań historycznych, ekonomicznych, społecznych, a przede wszystkim politycznych. Budżet partycypacyjny nie jest wyjątkiem – zjawisko jego rozprzestrzeniania się wśród polskich samorządów należy więc postrzegać i analizować jako proces „dogłębnie polityczny”.

To, z jakich powodów, dla jakich celów i w jaki sposób budżety partycypacyjne są realizowane w Polsce, niekoniecznie ma wiele wspólnego z doświadczeniami Brazylii, Hiszpanii, Niemiec czy Wielkiej Brytanii. Czy za nagłym wzrostem popularności tej właśnie polityki w naszym kraju stoi, jak twierdzi część obserwatorów, szczera chęć uczynienia mieszkańców współodpowiedzialnymi za rozwój ich miast? Czy jest to zwiastun zwrotu w stronę demokracji uczestniczącej i deliberatywnej? A może, jak sugerują liczni krytycy, wielu prezydentów i burmistrzów traktuje budżet partycypacyjny jak modny gadżet, sprawdzający się jako doraźne narzędzie (auto)promocji, szczególnie przydatne w czasie zbliżających się wyborów samorządowych, a jednocześnie pozwalające pacyfikować żądania ruchów miejskich?

Publikacja wydana właśnie przez Instytut Obywatelski jest próbą udzielenia odpowiedzi na te pytania.

(…)

Polski „model” budżetu partycypacyjnego?

Choć wśród badanych przypadków istnieją pewne różnice dotyczące sposobu realizacji i wyniku budżetu partycypacyjnego, w zdecydowanej większości z nich stosowano bardzo podobny „model”.

Budżet partycypacyjny „po polsku” opiera się na zasadach, które zazwyczaj są przygotowywane odgórnie, bez konsultacji z mieszkańcami. Ich opracowanie, często w ekspresowym tempie, zdaje się odbywać pod silnym (a zarazem mało produktywnym) wpływem doświadczeń innych miast. W modzie na budżet partycypacyjny brakuje refleksji nad celowością kopiowania rozwiązań z innego kontekstu społecznego czy ekonomicznego. Bardzo rzadko po ogłoszeniu zasad organizowane są spotkania, na których uczestnicy mogliby podjąć współpracę przy opracowaniu postulatów i projektów. Tam, gdzie zebrania się odbywają, mają zazwyczaj charakter informacyjny i są pozbawione jakiejkolwiek mocy decyzyjnej. Na etapie składania projektów inwencja mieszkańców jest bardzo ograniczona. Widoczny jest nacisk na projekty „twarde” (dotyczące infrastruktury), podczas gdy projekty „miękkie” (dotyczące kwestii społecznych czy kulturalnych) są lekceważone.

W żadnym z polskich budżetów partycypacyjnych mieszkańcy nie mają możliwości wyjścia poza „logikę projektową” i współdecydowania o priorytetach rozwoju samorządów. Wyróżnianie różnych skali terytorialnych (całego miasta, dzielnic, osiedli) nie jest regułą – w wielu miastach potrzeby małych osiedli rywalizują z postulatami dużych blokowisk. Pomysły są zwykle weryfikowane odgórnie, według niejasnych kryteriów merytorycznych, wykraczających poza kontrolę formalno-prawną, a po weryfikacji trafiają na listę poddaną powszechnemu głosowaniu, które często odbywa się również przez internet. W ramach budżetów partycypacyjnych rzadko powstają nowe organy decyzyjne otwarte na osoby niezrzeszone w istniejących instytucjach politycznych i organizacjach społecznych. Konsekwencją tego braku jest odmówienie mieszkańcom dostępu do procesu przygotowania, realizacji i ewaluacji budżetu partycypacyjnego oraz weryfikacji i realizacji składanych pomysłów.

(…)

Dobre przykłady

Dlatego choć budżet partycypacyjny angażuje wiele środowisk i pozwala wyzwolić pokłady oddolnej obywatelskiej energii, paradoksalnie w wielu przypadkach może być stosowany do uciszania wszelkiej opozycji wobec władzy. Może też służyć skłócaniu oponentów, koncentrując ich uwagę na ułamku budżetowych środków. Te, niczym okruchy z pańskiego stołu, mają zająć mieszkańców na tyle, by nie zadawali pytań o zawartość politycznego menu czy o listę zaproszonych gości.

Wydaje się, że kilka miast stanowi odstępstwo od tej reguły. W Dąbrowie Górniczej, Łodzi czy Gdańsku Wrzeszczu budżet partycypacyjny potraktowano znacznie poważniej, opierając się na zaufaniu do mieszkańców. W Kętach, Świdnicy, Kraśniku czy Mrągowie pod ich decyzję poddano znacznie większą część samorządowego budżetu niż w dużych ośrodkach miejskich. Choć przypadki te są w pewnym stopniu wyjątkowe, daleko im do tego, by przekazać lokalnej społeczności prawo do miasta.

W stronę budżetu bardziej obywatelskiego?

(…)

Polskie budżety partycypacyjne potrzebują zmian fundamentalnych. Ich procedury powinny być ustalane wspólnie z mieszkańcami, w ścisłym związku z lokalnym kontekstem społecznym, ekonomicznym i politycznym. Ich zakres powinien dotyczyć większości środków inwestycyjnych i wszystkich kompetencji samorządów – w tym priorytetów rozwoju – obejmując różne skale terytorialne. Ich przestrzenią powinny stać się nowe organy decyzyjne, w pełni otwarte dla mieszkańców, umożliwiające wspólną weryfikację i realizację pomysłów tak, by uczynić uczestników realnie współodpowiedzialnymi za najważniejsze decyzje dotyczące samorządów. Osiągnięcie tych postulatów zależy od naszych oczekiwań wobec budżetu partycypacyjnego. Jeżeli uznamy go za jedno z narzędzi – obok inicjatywy lokalnej, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, lokalnych referendów czy społecznych konsultacji – zdolnych do przeprowadzenia prospołecznych, aczkolwiek niewielkich zmian, takim faktycznie pozostanie. Jeżeli obnażając słabości polskich pseudo-budżetów, automatycznie będziemy krytykować samą ideę budżetu partycypacyjnego i uznamy, że jej potencjał jest niewielki – w istocie potencjał ten wciąż będzie marnowany.

Dlatego nasze wymagania w stosunku do budżetów partycypacyjnych powinny być wysokie. Jeśli miejscy aktywiści, organizacje pozarządowe i wszyscy inny miejscy „aktorzy”, którzy chcą tworzyć wizje polityki miejskiej alternatywnej wobec koncepcji neoliberalnych, nie uznają budżetu partycypacyjnego za część gruntownej reformy samorządowej, trudno mieć nadzieję, że zrobią to burmistrzowie czy prezydenci. By do tej reformy doszło, potrzebna jest zarówno współpraca z władzą, jak też utworzenie miejskiego frontu – wywarcie presji na tych, którzy budżet partycypacyjny zwykli traktować jako „technologię, w którą miasto, jak firma, musi inwestować”. Nadchodzące wybory samorządowe są do tego doskonałą okazją.

Raport do pobrania: Budżet partycypacyjny. Ewaluacja

*Wojciech Kębłowski – absolwent międzynarodowych studiów miejskich 4cities na uniwersytetach w Brukseli, Kopenhadze, Madrycie i Wiedniu. Doktorant Université libre de Bruxelles oraz Vrije Universiteit Brussel. Aktualnie prowadzi badania nad mobilnością polityk miejskich, między innymi budżetu partycypacyjnego w Polsce. Jego zainteresowania naukowe i badania dotyczą demokracji miejskiej i walki o prawo do miasta, projektów „rewitalizacyjnych” i gentryfikacji, alternatywnych polityk transportowych oraz południowoamerykańskich innowacji w urbanistyce. Współpracuje z ruchami miejskimi w Brukseli i Wrocławiu