Newsletter

Pełzająca prywatyzacja szkół?

Dawid Sześciło, 27.02.2014
Trudna sytuacja finansowa może zachęcić samorządy do niekontrolowanej prywatyzacji i outsourcingu ważnych usług czy instytucji

Trudna sytuacja finansowa może zachęcić samorządy do niekontrolowanej prywatyzacji i outsourcingu ważnych usług czy instytucji

Kondycja finansów samorządowych od lat nie jest najlepsza. Samorządy stały się, o czym niewiele się mówi, głównymi „ofiarami” zmian podatkowych przeprowadzanych od kilkunastu lat. Obniżka podatków PIT i CIT, w których zagwarantowany udział mają samorządy, uderzyła w dochody lokalnych budżetów. Pieniądze unijne dały niepowtarzalną szansę rozwojową, ale też przyczyniły się do wzrostu zadłużenia, ponieważ sięgnięcie po nie wymaga zapewnienia wkładu własnego. Poza tym wiemy już, że niektóre samorządy przeszarżowały z projektami współfinansowanymi przez Brukselę – wydały duże pieniądze na inwestycje, których utrzymanie będzie stanowiło ogromne obciążenie, a które nie przyczynią się do trwałego rozwoju gminy czy województwa.

Problemy z dopięciem lokalnych budżetów mogą skłonić niektóre samorządy do szukania oszczędności w najbardziej kosztownych obszarach ich zadań, zwłaszcza w edukacji i ochronie zdrowia. Rozwiązaniem, które się w tej sytuacji może nasunąć jako najprostsze i najszybsze, są różne formy prywatyzacji tych sfer. Okazuje się, że aktualne ramy prawne pozostawiają samorządom furtkę dla takiego działania.

Szkoła z prywatnym operatorem

Skupmy się na szkołach. Ich prowadzenie pochłania lwią część budżetów samorządowych, a subwencja oświatowa nie pozwala na ich pełne sfinansowanie. Według badań Ośrodka Rozwoju Edukacji i Uniwersytetu Warszawskiego, w około połowie gmin wydatki oświatowe wynoszą średnio około 110 proc. otrzymanej subwencji. Koszty w przeliczeniu na jednego ucznia w szkołach podstawowych są natomiast wyższe w najmniejszych szkołach i to one sprawiają samorządom, szczególnie małym gminom wiejskim, największy kłopot. Od 2009 r. w ustawie o systemie oświaty funkcjonuje przepis umożliwiający umowne powierzenie osobie fizycznej lub prawnej prowadzenia szkoły samorządowej, do której uczęszcza maksymalnie 70 uczniów.

Mamy tu do czynienia ze szczególnym przypadkiem prywatyzacji najmniejszych szkół samorządowych. Szkoła nie traci statusu publicznej, nie może pobierać opłat, korzysta z finansowania ze środków publicznych, jej majątek, budynki czy infrastruktura pozostają własnością publiczną. Zmienia się „operator” szkoły.

Co to daje gminie? Przede wszystkim, w tak sprywatyzowanej szkole nie obowiązuje Karta nauczyciela, którą samorządy traktują dziś jako źródło największych obciążeń związanych z prowadzeniem szkół. Prywatyzacja szkoły to zatem konkretna ulga dla budżetu gminy. Rozwiązanie wprowadzone do ustawy o systemie oświaty okazało się na tyle kuszące, że niektóre gminy zawierały umowy na prowadzenie szkół z …kontrolowanymi przez siebie spółkami tylko po to, by uciec od Karty nauczyciela. Okazało się, że np. Środa Wielkopolska powierzyła prowadzenie jednej ze szkół własnej spółce, zajmującej się m.in. zarządzaniem targowiskiem. Taką praktykę zablokował dopiero Naczelny Sąd Administracyjny, uznając ją za obejście przepisów ustawy o systemie oświaty.

Problem jednak pozostaje, ponieważ regulacja dotycząca prywatyzacji prowadzenia szkół daleka jest od ideału. Po pierwsze, nie wskazuje żadnych przesłanek (poza liczbą uczniów), kiedy taka operacja jest dopuszczalna. Po drugie, nie wymaga nawet przeprowadzenia otwartego, przejrzystego konkursu na „operatora” szkoły.  Po trzecie, nie są też konieczne jakiekolwiek konsultacje społeczne z mieszkańcami przed podjęciem takiej decyzji. Po czwarte, ustawa o systemie oświaty milczy na temat ewentualnych wymagań, jakie powinien spełniać podmiot przejmujący prowadzenie szkoły samorządowej, np. w zakresie doświadczenia w działalności edukacyjnej, minimalnego kapitału czy innego zabezpieczenia finansowego. Badanie zdolności danego podmiotu do przejęcia szkoły nie jest również obligatoryjnym elementem procedury powierzenia. Wreszcie, gmina nie ma obowiązku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz czy przedstawienia konkretnych danych wskazujących konieczność prywatyzacji danej szkoły. Czasami powierzenie zarządzania szkołom fundacji czy stowarzyszeniu może być rzeczywiście jedyną szansą na utrzymanie placówki. Biorąc jednak pod uwagę dziurawą regulację, nad całą procedurą „outsourcingu” szkół samorządowych unosi się sporo wątpliwości.

Szkoła do wynajęcia

W ostatnim czasie samorządy zaczęły eksperymentować z jeszcze inną metodą prywatyzacji szkół. Opiera się ona, co bardzo interesujące, nie na przepisach oświatowych, ale na ustawie o gospodarce nieruchomościami. Na przykładzie procedury trwającej obecnie w Gdańsku można ten mechanizm opisać w sposób następujący: samorząd ze swoich środków wznosi budynek z przeznaczeniem na szkołę, następnie rozpisuje wymagany przez ustawę o gospodarce nieruchomościami konkurs na najemcę budynku, a w warunkach najmu zapisuje prowadzenie szkoły publicznej przez wyłoniony podmiot. Formalnie nie dochodzi tu zatem do prywatyzacji szkoły publicznej, a jedynie do wynajęcia budynku z przeznaczeniem na szkołę. Nie narusza to zatem przepisów ustawy o systemie oświaty, nawet jeśli do tak prowadzonej szkoły uczęszczać ma więcej niż wspomnianych wyżej 70 uczniów.

Co, jeśli śladem Gdańska pójdą inne gminy? Teoretycznie można sobie wyobrazić, że wynajmowanie szkół może dotyczyć nie tylko placówek nowo wybudowanych. Najbardziej zdesperowane samorządy mogą np. doprowadzić do likwidacji szkoły, a następnie wynająć budynek po niej na zasadach opisanych wyżej. W ten sposób można przede wszystkim skutecznie obejść ograniczenia prywatyzacji większych szkół (powyżej 70 uczniów). Trzeba pamiętać, że taka operacja jest obecnie ułatwiona, ponieważ likwidacja szkoły samorządowej nie wymaga zgody kuratora oświaty.

Ewentualne ustawowe zablokowanie jakichkolwiek możliwości „outsourcingu” prowadzenia szkół samorządowych to żadne rozwiązanie. Warto jednak przynajmniej załatać luki w przepisach, które tego typu działania regulują. Korzyści finansowe nie mogą być jedynym motywem outsourcingu, a sama decyzja w tej sprawie musi zostać poprzedzona debatą publiczną i solidnym bilansem korzyści, kosztów i oczekiwanych rezultatów. Pora z tym tematem się w końcu zmierzyć, bo problemy demograficzne i finansowe to dla samorządów naturalna zachęta, by przychylnie spojrzeć na pomysł prywatyzacji szkół.

*dr Dawid Sześciło – pracownik naukowy Zakładu Nauki Administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego