Newsletter

Jak inteligentnie kontraktować usługi publiczne

Dawid Sześciło, 05.02.2014
Zamieszanie wokół kontraktu na dostarczanie przesyłek sądowych dowodzi, że na outsourcingu usług publicznych łatwo się potknąć

Strona 1

Zamieszanie wokół kontraktu na dostarczanie przesyłek sądowych dowodzi, że na outsourcingu usług publicznych łatwo się potknąć

W 1987 roku E. S. Savas, klasyk amerykańskiej nauki o zarządzaniu publicznym, a zarazem ważna postać w administracji Ronalda Reagana, stwierdził: „Zadaniem rządu jest sterować łodzią, a nie wiosłować. Bezpośrednie świadczenie usług na rzecz obywateli jest wiosłowaniem, a rząd nie jest zbyt dobry w wiosłowaniu”.

W ten sposób narodził się jeden z najważniejszych sloganów nowego zarządzania publicznego, czyli neoliberalnej recepty na administrację publiczną. New Public Management (NPM) stał się dominującym paradygmatem zarządzania publicznego najpierw w państwach anglosaskich, a potem również w Europie. Promowany przez organizacje międzynarodowe (OECD, Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy), trafił też na podatny grunt w państwach przechodzących transformację ustrojową na przełomie lat 80. i 90. minionego stulecia.

Sterowanie zamiast wiosłowania

Ograniczenie roli państwa do zarządzania systemem usług publicznych oznaczało jedno – ekspansję outsourcingu usług publicznych, czyli bezpośredniego ich zapewniania obywatelom przez podmioty prywatne na podstawie kontraktu. Mechanizm ten był już oczywiście znany i stosowany przed nadejściem fali NPM. W Europie już w XVII w. stosowano różne schematy prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Na przykład we Francji na początku XIX w. zdecydowano o wyłanianiu w trybie przetargów wykonawców i zarządców linii kolejowych oraz sieci wodociągowych. Brytyjczycy w epoce kolonialnej powierzali prywatnym spółkom, takim jak Kompania Wschodnioindyjska, zarządzanie rozległymi terytoriami.

Nowe zarządzanie publiczne dopuściło jednak kontraktowanie usług publicznych na niespotykaną wcześniej skalę i w sektorach, które wcześniej nie były nim objęte. Outsourcing w pierwszej kolejności dotyczył usług o charakterze technicznym, takich jak roboty budowlane, odbiór odpadów, transport publiczny czy usługi informatyczne. Obejmował zatem usługi łatwe do zdefiniowania, dla których możliwe jest określenie precyzyjnych standardów ich świadczenia, a swoboda wykonawcy w tym zakresie jest ograniczona. Przełom związany z New Public Management polegał na upowszechnieniu kontraktowania w takich dziedzinach jak edukacja, opieka nad osobami starszymi czy pomoc społeczna.

Co więcej, o ile wcześniej kontraktowanie postrzegano jako jedną z opcji, pod wpływem NPM zaczęto je lansować jako rozwiązanie bezalterntywne. Doszło do tego, że rząd Margaret Thatcher wprowadził obowiązek outsourcingu określonych usług publicznych na szczeblu lokalnym oraz w służbie zdrowia (Compulsory Competitive Tendering, CCT). Reżim CCT objął m.in. usługi cateringowe, związane ze sprzątaniem oraz usługi odbierania odpadów. W latach dziewięćdziesiątych kontraktowanie zaczęto rozszerzać na usługi organizowane przez administrację centralną, a także wymagające bardziej fachowych kwalifikacji (m.in. doradztwo księgowe i prawne).

Uboczne skutki urynkowienia

Entuzjazm, a wręcz zaczadzenie ideą outsourcingu zaczęło z czasem jednak ustępować pod wpływem studiów i analiz ukazujących ułomności outsourcingu oraz sytuacje, w których nie przynosi on spodziewanych korzyści. Nie ulega dziś wątpliwości, że niedoskonałości rynku ujawniają się również, a może nawet w szczególności, w sektorze usług publicznych. Kontraktowanie nie zapewnia spodziewanych korzyści, jeżeli brakuje konkurencyjnego rynku wykonawców danej usługi.

W takiej sytuacji jedynym skutkiem będzie zastąpienie monopolu państwowego prywatnym, a o obniżeniu kosztów czy podniesieniu jakości będzie można zapomnieć. Przykład francuskiego sektora usług wodociągowych pokazuje, że jest to zagrożenie realne. Szacuje się, że w tych gminach, w których sieć wodociągową sprywatyzowano, ceny wody są o ok. 20 proc. wyższe niż w gminach, gdzie pozostała ona pod zarządem władz lokalnych. Jednocześnie dowiedziono, że przychody osiągane z tego tytułu przez prywatnych operatorów znacząco przekraczają ich nakłady na utrzymanie czy modernizację sieci.