Newsletter

Ku dobrej samorządności

Joanna Karweta, 06.11.2013
Jeśli prezydencki projekt ustawy przejdzie przez sejmowe sito, jest szansa, że polskie samorządy wkroczą wreszcie w XXI wiek

Jeśli prezydencki projekt ustawy przejdzie przez sejmowe sito, jest szansa, że polskie samorządy wkroczą wreszcie w XXI wiek

W sejmowej komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej posłowie pracują nad projektem nowej ustawy. Mówi ona współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego. W sierpniu projekt ten wniósł do Sejmu prezydent RP Bronisław Komorowski. Ale gorące dyskusje na jego temat trwają już od grudnia ubiegłego roku, kiedy to zaprezentowano projekt opinii publicznej. Teraz temperatura debaty jeszcze się podniesie.

Referenda po nowemu

Na niektóre z prezydenckich rozwiązań lokalni politycy i społecznicy czekali od dawna – zwłaszcza na te dotyczące udziału mieszkańców w podejmowaniu decyzji, regulujące pracę biur obsługi radnych czy związane z finansowaniem dla radnych ekspertyz (gminy będą musiały tworzyć na to rezerwy celowe w budżecie). Nawet te małe i, wydawałoby się, nieistotne z punktu widzenia mieszkańców zmiany mogą mieć wielki wkład w rozwijaniu demokracji w gminach, często całymi latami blokowanej przez prezydentów i burmistrzów. Takie niedemokratyczne praktyki rozgrywają się w cieniu, media zwykle ich nie zauważają. A mieszkańcy nawet nie mają o nich pojęcia.

Prezydencki projekt oznacza małą rewolucję w kwestii referendów, co już spotkało się z krytyką Związku Miast Polskich. Znosi on próg przy referendach tematycznych i proponuje zdecydowane podniesienie progu w referendum odwoławczym. Obecnie wymaga się, by w odwołaniu organu władzy samorządowej uczestniczyło co najmniej 3/5 liczby osób biorących udział w wyborze tego organu.

Teraz referendum odwoławcze byłoby ważne, jeśli wzięłoby w nim udział nie mniej osób, niż uczestniczyło w wyborze tego organu. Wziąwszy pod uwagę frekwencję w dotychczasowych referendach odwoławczych w gminach można się spodziewać, że po zmianie przepisów pozbawienie władzy szefa samorządu będzie praktycznie niemożliwe.

Raport Hausnera

Ale lektura pozostałych zapisów prezydenckiego projektu nie jest już dla burmistrzów czy wójtów budująca.

Zmiana z 2002 r., wprowadzająca bezpośrednie wybory prezydentów, była wymuszona brakiem stabilności w samorządach. Jak podaje „Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”, opublikowany w tym roku przez grupę ekspertów pod kierownictwem prof. Jerzego Hausnera, średni okres sprawowania władzy w samorządach w latach 90. wynosił 25 miesięcy. Wcześniej prezydentów, a raczej zarządy miast, wyłaniano podobnie jak zarządy powiatów i województw: w wyniku zawiązywania koalicji w radach. To destabilizowało samorządy. Sesje trwały nierzadko wiele godzin, towarzyszący im szantaż polityczny skutkował paraliżem decyzyjnym, co z kolei mogło być zapowiedzią samorządowej katastrofy w sytuacji, gdy do samorządów trafiało coraz więcej zadań publicznych.

Samorządowa autokracja

Reforma z 2002 roku, która pociągnęła za sobą nowelizację prawa samorządowego, miała być remedium na ten problem. Intencją prawodawców było wzmocnienie lokalnej władzy wykonawczej, ale zamiast tego doszło do niewspółmiernego wzmocnienia władzy prezydentów i pozbawienia rad nawet podstawowych funkcji kontrolnych. Mieszkańcy zostali zaś zepchnięci do roli biernych obserwatorów, którzy raz na cztery lata mogą się wypowiedzieć w wyborach.

W praktyce, jak to ujmuje raport Hausnera, nastały czasy trwającej do dzisiaj autokracji samorządowej. Gmina stała się państwem, w którym władzę niepodzielnie sprawuje prezydent lub burmistrz. Jeśli działa umiejętnie, poziom lokalnych mediów jest niski, a radni niekompetentni, może na długie lata zepchnąć mieszkańców do roli pasywnych klientów. Przejawów takiej sytuacji znamy wiele: rady pracujące latami w systemie sesji nadzwyczajnych (jeśli prezydent nie wyrazi zgody, praktycznie nie da się wprowadzić do obrad uchwały grupy radnych), brak możliwości powołania ekspertów czy zamówienia opinii prawnych, niemożność korzystania ze szkoleń, brak dostępu do mediów finansowanych za samorządowe pieniądze.

Niemy dialog

Jeżeli dodamy do tego ignorowanie przez przychylne władzy lokalne media samorządowców, którzy sprzeciwiają się burmistrzom, czy liczne przykłady niewykonywania uchwał rad przez prezydentów – to mamy obraz prawdziwej autokracji. Autokracji, której źródłem jest prawo, bo państwo w 2002 roku ograniczyło kontrolę nad samorządami do nadzoru legislacyjnego, a rola absolutorium została sprowadzona do analizy ekonomicznej. Jeśli prezydentowi trafi się sprawny skarbnik, a „wskaźniki się zgadzają”, nie ma miejsca na dyskusję o realizowaniu zadań na rzecz mieszkańców czy zrównoważonym zarządzaniu gminą.

W efekcie wielu prezydentów, jak pisze prof. Hausner, zdominowało swoje gminy, a dialog z mieszkańcami sprowadziło do ich pouczania czy organizowania po cichu fasadowych konsultacji, w których uczestniczą głównie poplecznicy władzy. Sprowadzeni do roli klientów mieszkańcy wycofali się ze swojej konstytucyjnej roli członków wspólnoty gminnej. Zrezygnowali z dialogu z władzą, skoro to dialog udawany.

Rzecz jasna, te patologie nie dotyczą wszystkich samorządowców: w ponad 30 gminach prezydenci z powodzeniem wprowadzili budżet obywatelski. Nie wszystkich, ale większości.

Pobudzić ruchy miejskie

Czy ustawa o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym może coś zmienić? Wydaje się, że tak. Już pierwszy jej zapis – o „wzmacnianiu podstaw do współpracy mieszkańców podejmowanej w celu rozwoju lokalnego” – budzi nadzieję. Dotychczasowy, zawężony tylko do formalnego, nadzór nad organem wykonawczym prezydent Komorowski chce rozszerzyć tak, by dotyczył on sposobu realizowania zadań publicznych. Propozycję zastąpienia absolutorium (dziś odnosi się ono wyłącznie do budżetu) skwitowaniem stanu realizacji zadań można odebrać jako pomysł na rozliczanie samorządowców z realnych działań, a nie tylko ze wskaźników ekonomicznych.

Prezydent Komorowski ma też w swej ustawie kilka istotnych propozycji dla mieszkańców gmin. Po pierwsze, przewiduje możliwość zawiązania stowarzyszenia aktywności lokalnej, czegoś w rodzaju ruchu miejskiego. Owszem, w dużych miastach takie ruchy już działają i wywalczyły sobie znaczącą pozycję w dialogu z władzami samorządowymi. Jednak w miastach średnich i małych, gdzie mieszkańcy nie czują się podmiotowo, sytuacja jest inna. Pomysł prezydenta RP może pobudzić te środowiska.

Samo prawo nie wystarczy

Ustawa wyznacza też samorządowcom nowe zadanie: mają działać na rzecz pełnego udziału mieszkańców w planowaniu i realizacji zadań publicznych. I to tak, by dialog społeczny rozpoczął się na możliwie wczesnym etapie każdego przedsięwzięcia. Radni powinni przygotować w statucie gminy rozwiązania, które „określą formy uczestnictwa społecznego w życiu zbiorowym wspólnoty”.

Ten ostatni zapis jest niezwykle istotny. Znam co najmniej trzy przypadki gmin, w których uchwalona przez radnych inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców jest martwym prawem. Trzymające się twardo przepisów administracyjnych nadzory prawne wojewodów zakwestionowały regulaminy w tej sprawie. Niby więc mieszkańcy mają prawo wnieść do rady projekt uchwały, tyle, że… nie wiadomo, jak to zrobić.

Jeśli prezydencki projekt przejdzie przez sejmowe sito, jest szansa, że polskie samorządy wkroczą wreszcie w XXI wiek. By tak się stało, potrzeba jednak jeszcze dwóch rzeczy: zaangażowania mieszkańców w sprawy gmin i zmiany postaw wśród części samorządowców.

Bo samo prawo nie zrobi z nas demokratów.

*Joanna Karweta – radna Rady Miejskiej w Gliwicach, organizatorka wydarzeń kulturalnych i sportowych, absolwentka dziennikarstwa na Uniwersytecie Warszawskim i administracji w samorządzie terytorialnym