Newsletter

Przyszłość welfare state

Ryszard Szarfenberg, 21.07.2011
Złe czasy są argumentem dla polityki cięć, a dobre dla zwiększania publicznej hojności. Problem w tym, że trudno jest ciąć, gdy rośnie liczba potrzebujących publicznego wsparcia, a łatwo wydawać więcej, gdy ograniczenia budżetowe stają się mniej dolegliwe

Sensowna dyskusja o państwie opiekuńczym wymaga stwierdzenia kilku faktów. Przede wszystkim, pojęcie to różnie się definiuje i rozumie, dlatego nie tak łatwo jest stwierdzić, które państwa są opiekuńcze, a które nie. W prawie każdym państwie da się zidentyfikować mniej lub bardziej rozwinięte formy polityki społecznej. Przy założeniu, że państwowa opiekuńczość jest stopniowalna możemy wyróżnić dwa bieguny: maksymalnej i zerowej opiekuńczości, a także kontinuum pomiędzy nimi. Gdzie na hipotetycznej skali opiekuńczości umieścimy kryterium państwa opiekuńczego? Na jakiej podstawie wyznaczyć mamy próg, powyżej którego dane państwo z pewnością zasługuje na tę nazwę?

Instrumenty używane przez państwa do osiągania celów społecznych nie ograniczają się do świadczeń materialnych udzielanych przez instytucje publiczne. Innymi słowy, idea państwowej opiekuńczości może być realizowana na wiele sposobów. Jeżeli regulacja i finansowanie są publiczne, ale zarządzanie systemem, przyznawanie i udzielanie świadczeń zlecono podmiotom niepublicznym, czy to oznacza koniec welfare state? Tylko wtedy, jeżeli przyjmiemy, że jego niezbywalną i podstawową cechą definicyjną było założenie, że to właśnie państwo udzielało świadczeń. Nie jest to zbyt przekonujące, gdyż nadal istnieją one tylko ze względu na regulację ustanawiającą uprawnienia do nich oraz finansowanie ze środków publicznych.

Wielokrotnie stwierdzono w badaniach porównawczych, że istnieje wiele modeli welfare state. Jedna z bardziej popularnych koncepcji wyróżniała trzy modele opiekuńczego kapitalizmu: socjaldemokratyczny (skandynawski), konserwatywny (Europa kontynentalna) oraz liberalny (kraje anglosaskie). Wymieniano wśród nich także model rodzinny, charakterystyczny dla państw południowoeuropejskich. Niezbyt słuszne jest więc wyobrażenie, że w USA nie ma państwa opiekuńczego, a w Niemczech czy w Norwegii jest.

Oczywiście można mieć bardzo ambitną koncepcję, w świetle której tylko kilka krajów świata uznamy za naprawdę opiekuńcze, ale wtedy cała dyskusja ograniczałaby się tylko do nich. W przypadku pozostałych można by się ewentualnie zastanawiać tylko nad tym, czy i kiedy mogą lub powinny osiągnąć one status państw przodowników.

Aby móc dyskutować o związku pomiędzy państwem opiekuńczym a kondycją gospodarki, trzeba stwierdzić, że rola kondycji gospodarki ma w tej relacji zasadnicze znaczenie. W czasach kryzysowych rośnie liczba tych, którzy nie mogą się sami utrzymać. Wówczas też kurczą się dochody publicznego budżetu. Sytuacja finansowa państwa opiekuńczego w kryzysie pogarsza się i staje się tym trudniejsza, im ten kryzys jest głębszy i bardziej długotrwały. Jeżeli zasoby zgromadzone w przeszłości wyczerpią się, pozostaje przede wszystkim finansowanie przy pomocy długu publicznego.

Wyjście z fazy kryzysu wiąże się z odrodzeniem się aktywności gospodarczej oraz wzrostem przedsiębiorczości i zatrudnienia. Maleje liczba bezrobotnych i ubogich, zmniejszają się wydatki na świadczenia, a tym samym rosną wpływy do budżetu. Teoretycznie daje to możliwość zredukowania długu, który powstał w czasie kryzysu. W praktyce nie jest to jednak takie proste ze względu na różne czynniki, w tym także te natury politycznej. Złe czasy są argumentem dla polityki cięć, a dobre dla zwiększania publicznej hojności. Problem w tym, że trudno jest ciąć, gdy rośnie liczba potrzebujących publicznego wsparcia, a łatwo wydawać więcej, gdy ograniczenia budżetowe stają się mniej dolegliwe.

Jeżeli kryzysowy dług nie zostanie zredukowany odpowiednio szybko, to możemy z nim wejść w kolejną fazę kryzysu. Po kilku cyklach może być już on bardzo wysoki i sam w sobie staje się problemem wymagający rozwiązania. Państwo opiekuńcze nie jest jednak ze swojej natury nie do pogodzenia z równowagą finansów publicznych. Nie musimy dokonywać wyboru pomiędzy państwem opiekuńczym a zdrowymi finansami publicznymi. Dowodzą tego najbardziej rozwinięte pod tym względem państwa skandynawskie. Obecnie największe problemy finansowe mają kraje, które nie były uznawane za czempionów opiekuńczości.
Do tej pory uzdrawianie finansów publicznych szło w parze z utrzymywaniem lub rozwijaniem modelu państwa opiekuńczego. Kryzysy lat 70., 80. i 90. nie doprowadziły do jego demontażu. Z analizy danych dotyczących wskaźników wysiłku państwa opiekuńczego (udział wydatków społecznych w PKB) oraz indeksu hojności świadczeń (opracowanego przez L. Scruggsa) nie wynika, aby te kryzysy i prorynkowy entuzjazm po upadku realnego socjalizmu, spowodowały powrót do przednowoczesnych form rozwiązywania problemów socjalnych ludności. Zasadniczego odejścia od welfare state nie potwierdzają również badania prowadzone według metodologii zbiorów rozmytych Charlesa Ragina (m.in. B. Vis). Nie wynika to również z analiz o charakterze jakościowym (np. M. Seeleib-Kaiser). Potwierdzają one co prawda, iż wiele się zmienia, ale interpretacja tych reform jako odejście od idei państwa opiekuńczego jest wątpliwa.

Obecnie w retoryce reformatorskiej dominuje idea aktywnej polityki społecznej. Przez to pojęcie rozumie się po prostu większy nacisk na aktywizację zawodową osób bardziej niż inne oddalonych od rynku pracy (np. niepełnosprawnych, matki, które już odchowały dzieci, ludzi w wieku przedemerytalnym). Czy jest to wyraz odejścia od welfare state? Taka interpretacja byłaby właściwa tylko wtedy, gdyby zasadniczym celem tego modelu państwa było uniezależnienie sytuacji materialnej obywateli od ich pozycji na rynku pracy. Jest to jednak wyłącznie postulat radykalnych krytyków welfare state w formie jaką znamy z teorii i praktyki. Krytycy ci popierają ideę powszechnego dochodu obywatelskiego, który zapewni każdemu minimum utrzymania bez konieczności spełniania kryteriów dochodowych, okresów legalnego zatrudnienia oraz potwierdzania gotowości do podjęcia zaoferowanej pracy.

W praktyce państwo opiekuńcze oznacza między innymi obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne, emerytalne, rentowe, chorobowe poszerzone przez pomoc społeczną. Polegają one na tym, że każdy zatrudniający i zatrudniony płaci składkę do wyodrębnionego funduszu, z którego wypłacane są następnie świadczenia w razie wystąpienia ściśle określonych sytuacji wyraźnie zmniejszających zdolność do pracy (np. starość, niepełnosprawność, macierzyństwo, choroba).  Zgodnie z techniką ubezpieczeniową, aby można skorzystać z tych świadczeń, trzeba być odpowiednio długo legalnie zatrudnionym.

Oczywiście można czynić wyjątki od powszechnego wieku emerytalnego, niepełnosprawność traktować bardzo liberalnie, skracać wymagane okresy składkowe itd. Istotą opiekuńczości państwa nie jest jednak wyłącznie łatwość dostępu i hojność zabezpieczenia społecznego. Ważniejsze są pełen podmiotowy i przedmiotowy zakres ochrony przed konsekwencjami podjęcia różnego rodzaju ryzyka socjalnego oraz spełnienie minimalnych norm hojności, wyznaczonych chociażby w Konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy.

Konkludując, państwo opiekuńcze nie musi wracać, bo nigdzie nie odeszło. Oczywiście my i wiele innych państw, w tym nie tych najbogatszych, możemy sobie na ten model pozwolić. I nie tylko jest to możliwość, ale również konieczność, gdyż dla społeczeństw, w których większość utrzymuje się z coraz mniej stabilnej (a coraz bardziej wymagającej) pracy najemnej, mieszka w miastach i żyje w coraz mniej trwałych rodzinach i związkach, nie ma innego rozwiązania.

Powtórzę za Nicholasem Barrem, że państwo opiekuńcze nie jest wyryte na kamiennych tablicach. W wielu krajach osiągnęło ono dojrzałość, co oznacza, że reformy rozwijające państwo opiekuńcze  są mniej prawdopodobne, szczególnie w czasach gospodarczych trudności i kryzysów. Reformy ograniczające lub dostosowujące do zmieniających się warunków i poglądów są dzisiaj częstsze. Nie należy jednak interpretować tego w kategoriach demontażu i końca państwowej opiekuńczości.