Newsletter

Budżet partycypacyjny na korupcję i klientelizm

Wojciech Kębłowski, 02.04.2013
Wszystkie spotkania i fora w ramach budżetu partycypacyjnego były w pełni otwarte. Żaden z „uczestników” procesu nie był w żaden sposób uprzywilejowany

Wszystkie spotkania i fora w ramach budżetu partycypacyjnego były w pełni otwarte. Żaden z „uczestników” procesu nie był w żaden sposób uprzywilejowany

Budżet partycypacyjny powstał w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku w brazylijskim Porto Alegre, ponadmilionowej stolicy stanu Rio Grande do Sul, jednego z centrów opozycji przeciwko wojskowej dyktaturze, która rządziła krajem w latach 1964–1985. Walka z reżimem w dużym stopniu koncentrowała się na polityce miejskiej i pozwoliła licznym ruchom – zjednoczonym pod egidą Związku Stowarzyszeń Sąsiedzkich Porto Alegre (União das Associações dos Moradores de PoA – UAMPA) – wykształcić szereg strategii współpracy z mieszkańcami i wypracować skuteczne narzędzia partycypacyjne.

Jeszcze przed pierwszymi demokratycznymi wyborami lokalnymi po upadku dyktatury w 1985 roku UAMPA zaproponował przeprowadzenie inicjatywy, która wkrótce miała zyskać nazwę budżetu partycypacyjnego. Na poparcie władz trzeba było czekać do wyborów w 1989 roku, wygranych przez lewicową Partię Robotników (Partido dos Trabalhadores – PT). Budżet partycypacyjny został więc wprowadzony jako inicjatywa oddolna, która zyskała silne poparcie władz lokalnych. Po długim okresie przygotowawczym uzyskał swój pierwszy kształt (później rokrocznie nieznacznie modyfikowany) w latach 1991 i 1992.

Budżet partycypacyjny w Porto Alegre opierał się na jednorocznych cyklach zgromadzeń i spotkań, które odbywały na dwóch poziomach: terytorialnym (dotyczącym 16 osiedli miasta) i tematycznym (dotyczącym poszczególnych aspektów rozwoju miasta podzielonych na 5 obszarów). Pojedynczy cykl składał się z trzech etapów.

Pierwszy etap (marzec–kwiecień) rozpoczynały otwarte zgromadzenia na 16 osiedlach i w 5 obszarach tematycznych. Ich celem było udzielenie mieszkańcom podstawowych informacji dotyczących budżetu partycypacyjnego, jak również przyciągnięcie nowych uczestników — spotkaniom towarzyszyła szeroko zakrojona kampania informacyjna. Na zgromadzeniach mieszkańcy uzyskiwali informacje dotyczące inwestycji zrealizowanych w poprzednim roku oraz projektów proponowanych do realizacji przez przedstawicieli Urzędu Miasta w nowym roku, a także dokonywali rewizji zasad przeprowadzenia budżetu partycypacyjnego. Co ważne, mieszkańcy wspólnie określali priorytety inwestycyjne miasta – choć co roku ulegały one zmianom, szereg zagadnień, takich jak: polityka mieszkaniowa, edukacja, infrastruktura drogowa czy kanalizacja, regularnie wybierano jako najważniejsze.

Pod koniec serii zgromadzeń mieszkańcy głosowali na delegatów reprezentujących poszczególne osiedla na forach tematycznych i terytorialnych. Delegaci musieli uzyskać nie większość głosów, ale poparcie określonej liczby mieszkańców, których odtąd bezpośrednio reprezentowali na forach (liczba głosów koniecznych do uzyskania poparcia systematycznie się zwiększała wraz ze wzrostem uczestnictwa mieszkańców w budżecie partycypacyjnym).

Fora spotykały się raz na miesiąc, by dalej mobilizować mieszkańców do uczestnictwa, monitorować proces przeprowadzania budżetu partycypacyjnego w danym roku, a także prowadzić dialog pomiędzy poszczególnymi kwestiami terytorialnymi i tematycznymi reprezentowanymi przez poszczególne fora, radą budżetu partycypacyjnego (por. niżej) a przedstawicielami Urzędu Miasta. Zaraz po wyborze delegaci uczestniczyli w kilkudniowych warsztatach dotyczących zarządzania miastem (w szczególności jego budżetem), zdobywając wiedzę i umiejętności potrzebne w ich dalszej działalności.

Delegaci byli wybierani na roczną kadencję, teoretycznie bez możliwości reelekcji; nie otrzymywali żadnego wynagrodzenia i podlegali ścisłej kontroli mieszkańców, którzy ich poparli; mogli być w każdej chwili odwołani. W praktyce oznaczało to, że mieszkańcy, którzy nie mieli możliwości lub chęci zaangażować się w dalsze dyskusje nad budżetem miejskim, mieli pewność, że wybrany przez nich delegat będzie reprezentował potrzeby ich osiedla.

Podczas drugiego etapu (kwiecień–maj) odbywały się tzw. „spotkania pośrednie” – na poziomie terytorialnym delegaci rozmawiali z mieszkańcami o potrzebach poszczególnych osiedli lub mniejszych obszarów (poszczególnych ulic czy podwórek), podczas gdy na poziomie tematycznym dyskutowano o projektach ogólnomiejskich. To na spotkaniach pośrednich powstawały właściwe propozycje inwestycyjne, które były jednocześnie hierarchizowane w oparciu o trzy kryteria: priorytety inwestycyjne ustalone przez mieszkańców na etapie pierwszym, współczynnik „jakości życia” w dzielnicy, której dotyczyła dana inwestycja (jakość i dostępność poszczególnych usług i elementów infrastruktury) oraz liczbę mieszkańców.

Tym samym środki trafiały do najbardziej potrzebujących obszarów miasta i grup społecznych. Spotkania pośrednie trwały około dwóch godzin i cieszyły się ogromną frekwencją (zwłaszcza osób niezamożnych i kobiet) – to tutaj miały miejsce najgorętsze dyskusje i nierzadko dochodziło do konfliktów pomiędzy uczestnikami.

Co ważne, aż do tego momentu wszystkie spotkania i fora w ramach budżetu partycypacyjnego były w pełni otwarte. Żaden z „uczestników” procesu – niezależnie od funkcji sprawowanych poza budżetem partycypacyjnym – nie był w żaden sposób uprzywilejowany.

W dyskusjach uczestniczyli eksperci z Urzędu Miasta, odbywały się też wizyty w miejscach potencjalnych inwestycji, pozwalające delegatom i mieszkańcom naocznie ocenić potrzeby poszczególnych obszarów miasta.

W trzecim etapie (maj–lipiec) ponownie zawiązywały się otwarte zgromadzenia – tym razem, by wybrać członków Rady Budżetu Partycypacyjnego (Conselho do Orçamento Participativo) z każdego zgromadzenia terytorialnego i tematycznego. Członkowie Rady mogli być wybrani tylko dwa razy i – podobnie jak delegaci – byli ściśle kontrolowani przez mieszkańców i nie otrzymywali wynagrodzenia. Rada miała za zadanie zebrać zhierarchizowane propozycje z całego miasta i porównać ich listę z dostępnymi środkami (na których ilość Rada miała wpływ, współdecydując o lokalnej polityce podatkowej) oraz istniejącymi regulacjami formalno-prawnymi. Efektem jej pracy był projekt budżetu miejskiego – od października do grudnia kolejno przedyskutowany z mieszkańcami na spotkaniach w dzielnicach, a następnie przekazany administracji i przekształcony przez Radę w plan inwestycyjny, które wdrożenie było ściśle monitorowane przez mieszkańców.

Budżet partycypacyjny w Porto Alegre w latach 1990–2004 utożsamiał wszystkie cechy reformy polityki miejskiej. Do 2004 roku pozwolił ukrócić klientelizm i korupcję oraz znacząco poprawić jakość służby zdrowia, edukacji, dostępu do bieżącej wody i systemu oczyszczania miasta. Dokonał też fundamentalnej zmiany w sposobie zarządzania miastem, którego trzon stanowiła nie miejscowa klasa polityczna, ale mieszkańcy.

Tekst jest fragmentem raportu Instytutu Obywatelskiego Budżet partycypacyjny. Krótka instrukcja obsługi autorstwa Wojciecha Kębłowskiego – do pobrania tutaj.

*Wojciech Kębłowski – doktorant Université Libre de Bruxelles, absolwent międzynarodowych studiów miejskich 4cities