Newsletter

(Nie)przemyślany budżet obywatelski

Wojciech Kębłowski, 26.10.2012
Budżet obywatelski nie jest zjawiskiem jednolitym. Pod jego szyldem realizowane są różne cele, często bardzo odmienne od tych, które inspirowały aktywistów Porto Alegre

Budżet obywatelski nie jest zjawiskiem jednolitym. Pod jego szyldem realizowane są różne cele, często bardzo odmienne od tych, które inspirowały aktywistów Porto Alegre

Za nami II Kongres Ruchów Miejskich w Łodzi, na którym ponad dwustu aktywistów i aktywistek z miast całej Polski dzieliło się swoimi doświadczeniami i wizjami. W kilkunastu grupach dyskusyjnych zajmujących się ważnymi problemami polityki miejskiej – od transportu, środowiska i polityki przestrzennej, po kulturę, politykę mieszkaniową i społeczną – rozmawialiśmy o tym, jak zmienić miasto.

Po ogólne wnioski z KRM odsyłam do artykułu Pawła Kubickiego. Osobiście skupię się na przedstawieniu spostrzeżeń grupy, która koncentrowała się na kwestii nowych mechanizmów w demokracji miejskiej. Pod lupę wzięliśmy tzw. budżet obywatelski (BO), czyli proces, który pozwala mieszkankom i mieszkańcom współdecydować, jak wydawana jest część pieniędzy z miejskiego kasy.

Choć budżet obywatelski zawitał do Polski niedawno („debiutując” w 2011 roku w Sopocie), w ciągu niecałych dwóch lat zdążył zyskać w naszym kraju dużą popularność – po Sopocie przeprowadził go niedawno Poznań, w Elblągu aktualnie trwa proces jego wdrażania. W kolejce czekają między innymi Bydgoszcz, Chorzów, Dąbrowa Górnicza, Gdańsk, Konin, Łódź, Radom i Toruń. Jednocześnie rozpoczęła się debata dotycząca stworzenia odpowiedniej ustawy, która definiowałaby BO i nałożyłaby na miasta obowiązek jego przeprowadzania.

Wydawałoby się, że wysokie zainteresowanie BO to zjawisko pozytywne. Zaangażowanie mieszkańców w dyskusji dotyczącej priorytetów w wydawaniu miejskich środków i umożliwienie im nad nimi kontroli można przecież postrzegać jako praktyczną realizację „prawa do miasta”. Problem w tym, że BO nie jest zjawiskiem jednolitym. Pod jego szyldem realizowane są różne cele, często bardzo odmienne od tych, które inspirowały aktywistów Porto Alegre w latach 90-tych ubiegłego wieku.

Okazuje się, że wiele samorządów interesuje się budżetem obywatelskim nie ze względu na jego skuteczność w przyznawaniu nowych praw i propagowaniu autentycznej zmiany w polityce miejskiej. Wręcz przeciwnie: stosuje go jako narzędzie, dzięki któremu z góry narzucone cele rozwoju miasta mogą być legitymizowane i osiągnięte w bardziej wydajny sposób. I choć, rzecz jasna, istnieją przypadki, w których BO w bezprecedensowy sposób uczynił mieszkańców współdecydentami w sprawach miejskich, sytuacje te nie stanowią większości. Dlatego realizacja BO wymaga głębokiej refleksji; nie jest to bynajmniej uniwersalne panaceum, które zastosować można w każdym miejskim kontekście.

Niestety, takiej refleksji w Polsce brakuje, a rosnąca popularność BO nie idzie w parze z jego jakością. Włodarze polskich miast kładą za to nacisk na ilość – zgłaszanych propozycji inwestycyjnych czy też oddanych na nie głosów – która traktowana jest jako wskaźnik sukcesu inicjatywy. Budżet obywatelski nie jest więc postrzegany jako proces, którego budowa wymaga czasu, ale pospiesznie przeprowadzony eksperyment.

Co więcej, w procesie dyfuzji BO wśród polskich samorządów wyraźna jest naturalna, lecz zarazem dość bezmyślna, inspiracja przypadkiem Sopotu. Inspiracja wątpliwa, bo prowadząca do powielenia wielu niedoskonałości charakteryzujących tamtejszy model BO.

W odpowiedzi na te niepokojące zjawiska na Kongresie Ruchów Miejskich sprecyzowaliśmy cechy tzw. „dobrych praktyk” BO. Zgodziliśmy się bowiem, że nieprzemyślane eksperymenty z budżetem obywatelskim, zamiast rozwiązywać problemy polskich miast, mogą je nasilać.

Przede wszystkim uznaliśmy, że budżet obywatelski powinien docelowo dotyczyć budżetu całego miasta, nie zaś pojedynczych dzielnic, osiedli czy instytucji – projekty realizowane w mniejszej skali traktować należy jako krok do objęcia przez BO całej przestrzeni miejskiej. Natomiast nie jest wskazane, by BO obejmował całość miejskiego budżetu, w tym tzw. „koszty stałe” i istniejące, wcześniej podjęte zobowiązania finansowe. Wydaje się, że BO powinien dotyczyć głównie środków przeznaczonych na inwestycje.

Ustaliliśmy, że – w przeciwieństwie do tak zwanych „konsultacji społecznych” – BO to nie jednorazowy gest ze strony władz miasta, ale odbywający się cyklicznie, ciągły proces dialogu pomiędzy urzędnikami i mieszkańcami. Aby dialog ten miał silne podstawy, BO musi poprzedzać rzetelny proces przygotowawczy. A zatem nie sama kampania informacyjna wykorzystująca różne media i środki przekazu jest konieczna, ale też szereg działań edukacyjnych.

W procesie tym miejscy urzędnicy mają obowiązek zapewnienia mieszkańcom merytorycznej pomocy, aby pozwolić im ocenić jakość poszczególnych pomysłów. Jest to warunek włączenia mieszkańców na każdym szczeblu procesu – od określenia przejrzystych reguł i ustalenia konkretnej wysokości środków, których dotyczy BO, przez dyskusję nad propozycjami inwestycji miejskich i ich wybór, aż po monitorowanie ich wdrożenia. Budżet obywatelski to wszak nie tylko powszechne i tajne głosowanie poprzedzone kilkoma zdawkowymi spotkaniami – tak jak miało to miejsce w Sopocie i Poznaniu.

Wreszcie stwierdziliśmy, że wiążący charakter BO odróżnia go od konsultacji: urzędnicy są zobowiązani wcielić w życie w niezmienionym kształcie propozycje wybrane przez mieszkańców, nie mogą zaś dodawać swoich pomysłów, a jedynie kontrolować je pod względem formalno-prawnym.

Bezpośrednim celem powyższych postulatów nie jest doprowadzenie do sformułowania szczegółowych rozwiązań prawnych (np. odpowiedniej ustawy). Choć polskie prawo powinno oficjalnie uznać BO jako narzędzie, którym samorządy mogą się wspierać, to już nakaz jego przeprowadzania lub szczegółowe określanie i przez to narzucanie jednego modelu konstruowania budżetu z mieszkańcami może przynieść więcej problemów niż korzyści.

Ważniejsze wydaje się określenie kluczowych elementów BO. Mianowicie tych, których brak może prowadzić do osłabienia tej inicjatywy, frustracji jej uczestników i wreszcie dewaluacji oraz zawłaszczenia jej idei. Lista takich elementów – bynajmniej nie definitywna, ale uzupełniana przez KRM w miarę wdrażania BO w kolejnych miastach – może wesprzeć aktywistów, pomagając im ocenić rzeczywisty charakter i cele lokalnych budżetów obywatelskich. Może skłaniać do zastanowienia się nad formą, którą budżet obywatelski może przyjąć na polskim gruncie.

Bo choć jak dotąd „polski” budżet obywatelski jest daleki od ideału, tym ideałem może się stać. A raczej, może stopniowo się takim ideałem stawać. W przeciwnym wypadku wieści o kolejnych samorządach zainteresowanych tym pomysłem – zamiast entuzjazmu mieszkańców – powinny budzić ich podejrzliwość.

*Wojtek Kębłowski – doktorant Université Libre de Bruxelles, absolwent międzynarodowych studiów miejskich 4cities